我国刑事简易程序的修改完善
西南政法大学 高一飞*
目次
一、刑事简易程序概述 2
（一）简易程序的含义和类型 2
（二）简易程序的正当性基础 3
（三）外国简易程序立法的启示 6
（四）中国简易程序的产生和发展 9
二、我国现有的简易程序 10
（一）刑事诉讼法规定的简易程序 10
（二）司法解释确立的“普通程序简易审" 11
（三）地方司法改革中确立的“刑事二审简易审” 14
三、我国简易程序的修改完善 15
（一）合并“简易程序”与“普通程序简易审” 15
（三）设立二审程序中的简易程序 19
（三）增设“直接量刑程序” 21
（四）加强简易程序中的被告人权利保护 25
附录：简易程序的立法条文设计 27
一、刑事简易程序概述
（一）简易程序的含义和类型
刑事简易程序是指在普通审判程序的基础上进行了简化的程序。对简易程序的分类有不同的方法。有的根据其发生的时间将分为审判前的简易程序和审判中的简易程序；①有的根据其简化的内容分为主体简化的简易程序和方式简化的简易程序。②
我们认为根据其简化内容和程度的差别可以将其分为三种形式：审判具体表现为三种形式：1．审判程序简化式。即减少普通审判程序中的某些环节，如：英国治安法院的简易审判，不需要预审程序，而且相对于普通程序作了不组成陪审团，起诉方与以被诉方在一定条件下可以不出庭等简化；德国的简易程序作了可以不经裁定、检察官可用口头起诉、允许宣读书面的证人证言的简化；意大利的快速审判程序和立即审判程序避开了预审程序，可以直接进行审判；而日本的简易公审程序，简化了法庭调查证据，可以采纳传闻证据，判决书可以引用公审笔录中记载的有关目录。这一类简易程序类似于我国现行刑事诉讼法规定的简易程序。2．庭审程序省略式。它是指在案件的审理过程中可以完全不进入正式的审判程序，而直接根据检察官的请求直接作出处罚，这种情况在英美法系国家表现为被广泛采纳的罪状认否程序，即只要被告人作有罪答辩就可以据此定罪和处刑，不再进行开庭审理。在大陆法系国家这种情况的使用更加广泛，在法国的一般简易程序中审判官不须事先进行审理，直接根据检察院的起诉签字和公诉书作出刑事裁定，或者是释放被告人或者是判处罚金。此外对于违警罪的初犯，因违警罪而产生的公诉可以支付一定额定金而撤销，这被称为定额罚金程序。在德国刑事诉讼法第407条规定的处刑命令程序，对于轻罪以检察院书面申请，法官、陪审法庭可以不经审判而以书面处罚令确定对该行为的法律处分。在意大利刑诉法典第459条规定：在公诉案件中当公诉人认为只应当适用财产刑时可以要求负责初期审查的法官发布刑事处罚令，并预先向法官移送卷宗材料，指出处罚的程序和可能判处的附加刑。在日本简易命令程序（即略式程序）和交通案件即决裁判程序都属于这种情况。在简易命令程序中检察官向简易法院提出公诉的同时如果能够书面明确被疑人对适用简易命令无异议，就可以请求法院直接作出处刑命令。这一类简易程序的特点是不要经过正式的审判程序，法官只是对处刑请求予以确认，审判过程完全被省略。3、预审程序省略式。这种情况只有在意大利有，在意大利的立即审判程序中，在开始对犯罪进行侦察的90日之内，调查已表明真凭实据证明被告人有罪并且被告人已作了讯问并作了供述，检察官可要求免去初步庭审而由负责指挥侦查的法官决定立即审判程序。它是指不经法院庭前审查，在检察官起诉后直接进入庭审的审判形式，如意大利的立即审判程序。③简易程序在英、美、法、德、意、日及我国港、澳、台地区的刑事诉讼法中都有规定。尽管在每一个国家和地区因文化背景和法律传统的不同而不同，但是，总体上来说，具有在类型上多样化，在适用数量上更趋于广泛的特点。
（二）简易程序的正当性基础
刑事简易程序是相对普通程序而言的刑事审判程序。根据简易程序起诉的案件不能移交给严格程序审理，被告人不能选择陪审团人员。日本的田宫裕教授认为，刑事程序应当是严密的程序，但现行国家制度中所有案件一律按严格的程序来审理是不可能的。与简易程序相反，对于轻微的犯罪没有必要适用于重罪相同的严密程序，特别是在被告人自己认罪的情况下，多数人希望以简易迅速的程序结束案件。因而它认为简易程序是以保证辩诉参与人的公正的严密程序相对应的一个概念。①正因为其程序具有简易性，被告人在普通程序中的很多权利同样被简化，所以对其正当性进行解释和论证很有必要。
正义可以从不同的角度进行分类，有人把它分为个人正义、国家正义和社会正义；也有人把它分为分配正义和矫正正义；另外一种重要的划分方法是形式正义与实质正义。在司法领域又称其为实体正义和程序正义，一般来说实体正义是指实体法和求得实体结果的公正，程序正义是指程序法和司法程序过程本身的公正。根据实体正义，我们关注的是案件的实体结果，使各方当事人和国家的利益最大限度地得到满足；而根据程序正义案件审理必须严格按照司法程序规则进行，只要按照规则程序办案无论判决结果如何，这种司法行为都是公正和正义的，实际上这一种程序正义与诉讼效率又是刑事诉讼程序中两个同等重要的目标，提高效率不能以过于急速、牺牲正义为代价。“正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论他多么精致和简洁，只要他不真实，就必须加以拒绝和修正；同样，某些法律和制度，不管他们多么有效率和条理，只要他们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺别一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”②从这个角度来看，程序正义至上的原则不可动摇。除了使案件得到及时处理这一点符合正义的要求以外，诉讼过程的正义也是简易程序作为诉讼程序的重要理由。可以说简易程序符合程序正义的基本要求：
第一，简易程序符合正当审判程序的最低程序要求。审判是国家“为当事人双方提供不用武力解决争端的方法”③作为审判具有以下基本的特征；1．程序启动的被动性主要表现在审判程序的发生必须基于国家公诉机关或者公民个人合法有效的起诉，不告不理，无起诉即无审判。2．审判人员的中立性。在刑事诉讼中表现为法官不能参予到控辩双方中的任何一方，只进行导中裁判。3．审判过程的民主性。即控辩双方能在公开的法庭中有效的参预审判过程、影响裁判的结果。4．对案件的处理具有终局性。现代诉讼结构的基本格局是等腰三角结构，即双方当事人居于同一水平线上的两端，平等对抗，裁判者在其上居中决断。在刑事诉讼中，其基本的要求是审判中立、控辩平衡。
简易程序具备了以上审判的基本要素。首先，从程序的启动来看，简易程序也是在控诉的前提下，因控方的要求而启动的。起诉程序绝对不能简化。从性质上来说，司法权自身不是主动的，要使它行动，就得推动它。向它告发一个犯罪案件，它就处罚犯罪的人；请它纠正一个违法行为，它就加以纠正；让它审查一个法案，它就予以解释。简易程序中对有此庭前程序可以简化，但是法官始终坚持不告不理的原则。在检察官或者公民个人没有告诉的情况下，它不会主动去追究某一个的的刑事责任。其次，在简易程序中法官始终保持一个中立的地位，它根据检察官的请求使两方在平等的地位上行使辩护权，不偏不倚地听取双方的意见，最后作出公正的裁判。再次，从简易程序的民主性来看，尽管它省略了或者是简化了庭审的程序，但是因为有双方的选择权作保障，所以它是在尊重双方的基本程序权利的基础上，因双方的请求而简化的。因而具有合理性。最后，简易程序的裁决生效后具有与普通程序的裁决同等的效力。可以说简易程序实际上是一种简化了的审判程序，其简化之处主要在于审的过程，但是审判的诸要素仍然是具备的。
第二，简易程序是以中立的裁判机构尊重双方当事人自治和合意为前提的。各国诉讼法都规定简易程序必须以诉讼各方的同意为前提，没有被告人的同意不能启动简易程序，而在诉讼过程中被告人也可以要求转化为普通程序。现代刑事诉讼要求在“对席的辨论”和“中立的裁决”的基础上进行，在诉讼过程中当事人尽量说服法官以获得对自己有利的判决而采取的种种行动往往只是被放在当事者与法官之间的相互作用而加以考虑。实现法律的正义被认为是法官的任务，法官要求说明介入双方辩论、决定论据等权限得到强化的情况下，对当事人的种种措施、当事人之间的主张、反驳等相互作用必须在法庭上在法官的面前展开。也就是说当事人与法官在垂直方向上进行信息交换，形成控、辩、审三方的正三角诉讼结构。这一种结构并不能简单地理解为被告的认罪，实际上，从程序的最初阶段，国家就必须对自已的控诉行为提出合理理由，即案件的开始要符合法律规定的理由。“政府官员不可能用普遍撒网的方法取证以证实某一个公民是否有罪，只有有合理理由怀疑某人曾涉嫌某一犯罪时政府官员才可以行使权力”。同时，“国家不能未经证明就宣告被告人有罪并对他们处以刑罚。不论被指控的人所犯罪行的细节有多么微小，国家都要花费代价（经常是相当大的代价）证明每个罪行和每个细节符合犯罪的条件”。①但是，简易程序与国家的举证责任并不矛盾，因为各国刑事诉讼法都没有在简易程序中否定控方的举证责任：在仅有程序简化的情况下，质证的过程并没有简化；在辩诉交易中，程序展开以被告人的认罪和同意为前提。二者都并没有排除控方的举证责任。诉讼同时也是在当事人之间在水平方向上进行信息交换的过程，无论提出请求还是展示证据即使首先是针对法官的。“如果没有这种对席辩论的方式就没有公正的审判，这已经成为司法在今天必须达到的一般准则。”②当事人之间的作用是诉讼程序的中心部份，这既可以由最大限度地发现案件真相这一理由来说明，也可以由对自己权利和处分是自由的这一理由来说明，但更重要的是当事人之间的交涉，体现了诉讼的自主，因而它是民主的。
对席辩论，也叫对论，指的是当事人将各自认为符合正义的解决向对方加以合理说明的过程，争执的焦点被确定在现定的事实方面，它确定的只是事实存在争议，而关于法律本身的争议被排除在外。简易程序并没有省略这样一种对席的辩论，它省略的是其它的程序，但是它是在双方同意的基础之上，这种同意既有程序权利的自动放弃又有实体权利的馁协，在此过程中双方可以提出自己的主张，反驳对方的主张，在地位平等、立场对立、权利对等的基础上完成诉讼。
程序正义的另一个重要内容是所谓中立的裁判。辩论规范反映了当事人在什么方向上解决的意愿。作为有拘束力的判决，其重要的问题是将对论予以判断并适用法律进行裁决，因此需要一个公正的第三者来裁定双方的纠纷。法官作为公正的裁决者在消极听审的前提下做出公正裁决。简易程序中法官的作用仍然体现了消极和中立。首先，在一般的简化式审判中法官听审之后象在普通程序中一样作出结论，而在辩诉交易中双方对事实的认定法官是完全的消极接受。其次，在裁决公正方面一般的简易程序中法官也是象普通程序一样做出结论，而在辩诉交易中法官按照法律的规则（在各国有所不同）接受了双方达成的协议。因此，从这个方面来看，简易程序也保证了程序正义的要求。
第三，简易程序是在种相对正义但又是最好的正义。现代法治社会，法律已由讲求一元价值转向注重多元价值的平衡，正义、自由、效率等都是法律孜孜追求实现的价值目标，而其中正义无疑是首要的和最重要的。但在司法上，在诉讼中，要实现的却只能是一种有限的正义，或者说是一种相对的正义，并将其作为评价司法是否公正的标准。因为绝对正义的实现受制于多种因素。首先，诉讼作为发现真相的人的活动，囿于人的侦查水平、侦查设备和侦查方法，证据的证据能力和证明力，诉讼本身的对抗性等方面的限制，有时并不能发现和证实谁是真正的犯罪者，使得正义无法实现。具体可表现为不能成功破案，或证实有罪的证据不足等。其次，当绝对正义的实现会导致一种更大的不正义出现时，司法不得不对绝对正义作出放弃。这主要表现为因追求绝对公正而严重损害法律的其他价值目标，造成司法资源短缺、社会秩序混乱等。
有限的正义指的是我们不能完美地满足正义的要求，①而只能是追求一种相对正义的结果。简易程序就体现了这一观念。这种新的诉讼观正在冲击着传统的正当程序理念。在正当程序理念指导下的正式审判程序要求，在诉讼中要在全面保障被告人等诉讼参与人人权的情况下去运用各种法律手段来发现事实真相，要有司法机关权力行使的相关规则，要有极其细致的诉讼程序规则、诉讼权利行使规则、证据规则，由此正式的法律程序变得异常繁琐。②然而犯罪率的提高，司法资源的紧缺，使得司法不可能无节制、无限度地追求绝对的正义，即使可以完全实现结果意义上的个案正义，但这种正义也极有可能是“迟到的正义”，实际受损害的却是人们对司法的期待和信心。现代诉讼机制以有限正义的观念作指导，用法律手段对刑事诉讼程序进行繁简分流，区分案件具体情况设立各类简易程序，对较小的正义（诉讼程序被简化、诉讼权利行使受限）作出必要放弃，使更大的正义也就是司法公正获得实现的契机。同时，简易程序虽较正式审判程序简化了诸多程序环节，但仍是符合最低公正标准的。从这一意义上讲，有限正义的观念并不排斥正式法律程序，而是以实现法律资源的优化配置为目的的。只有把更多的司法资源分配到有必要适用正式审判程序的个案的诉讼程序，把较少的司法资源用于简易程序，才能确保裁判的及时性，才能符合人们对正义的期待，符合程序正义的基本要求。 “在某些制度中，当对基本权利和义务的分配在个人之间作出任何任意的区分时，当规范使各种对社会生活利益的冲突要求之间有一恰当的平衡时，这些就是正义的。”③简易程序在很多方面不具有普通程序所具有的严密的程序规定，但是，我们同样可以用罗尔斯的理论得到解释：“使我们忍受一种不正义只能是在需要用它来避免另一种更大的不正义的情况下才有可能。”④尽可能选择适当的形式提高效率是非常重要的，而简易程序正好能把效率与正义结合起来。
任何制度的设计不可能是十全十美，十全十美的程序制度只能在乌托邦里存在，人类社会只可能在一筐烂苹果里选择较好的苹果，程序体系的设计也是如此：在坚持普通程序的同时，设计简易程序作为补充，是一种不得已的选择。
简易程序的设立是有限正义观指导下对程序进行繁简分流的必然要求。在理解这一观念与简易程序的关系上，还必须要明确以下几点：
一是在法律的众多价值目标之中，正义应当是最重要的，但其绝不是法律制度的全部价值追求所在。法律的价值体系是具有多元性和流动性的，既不能用正义来代替法律的其他价值目标，也不能以过度的追求正义来削弱和损害其他价值目标的实现，法律的其他价值目标理应分享人们对正义的关注，以维持司法的价值平衡。⑤值得注意的是，在某些情况下，其他的价值目标也可能位于正义之上，比如效率在法律资源的配置方面体现的价值就要优于正义的价值。这种情况下效率的高低直接影响着正义的能否实现。案件的久拖不决，造成了正义被耽搁，正义的迟来等于正义被剥夺，司法追求实现的只能是且必须是一种有效率的正义。简易程序的设立正是体现了司法对效率的重视和追求，或者说是正义对效率的妥协与退让。
二是现代的诉讼体制不可能也不应当不计成本地追求正义的最大化，或者说追求绝对的正义。绝对正义的实现需要支付的功利价值成本过高，造成人力、物力、财力等司法资源严重短缺，立法或司法只能选择对有些案件放弃使用尽管是有利于查明案件争议事实的正式审判程序，而选择适用简易程序，放弃了正义原则对程序的一部分要求（如应当经由的诉讼环节和步骤被省略或简化）。
三是正式审判程序中设立有复杂公正的程序和充分的人权保障，但对当事人来说，他却不一定愿意承受这种繁杂的程序和保障。如有些认罪的被告人并不希求复杂的陪审团审理，只想尽快摆脱讼累。而被害人作为一个希望法院提供救济的人更希望救济早日来临。他们都希望能有一个更为安全、可靠、简便的程序来代替目前复杂的陪审团审理，而简易程序正具备这些特点。但是如果未赋予当事人选择最适用自己的诉讼程序的权利，那么他们的希望仍仅是希望。对于当事人而言，程序本身的复杂或简易不一定意味着程序保障权的满足，只有当程序的繁简成为一种可选择、可处分的对象时，程序保障才真正成为其预设受益人的“权利”。①因此，只有尊重当事人对程序的选择，才能确保简易程序适用的公正性，才能使当事人乐于接受法律通过司法程序作出的对自己的法律处分，使自己通过实际的选择去感受程序的正义，而这也外在地体现了司法的公正。
（三）外国简易程序立法的启示
在重构我国简易程序的过程中，借鉴和学习国外的先进做法无疑也是一种捷径，通过对他国相关制度的把握可以给我们启迪。简易程序的产生源于刑事案件的不断增加和诉讼资源的有限。犯罪率的提高，要求越来越多的司法资源，犯罪对刑事审判提出了挑战。一方面，犯罪率越来越高；另一方面，司法资源是很有限的。通过审判而产生正义究竟需要多少钱，这些钱又是怎样在审判中进行分配的呢？犯罪率的提高，使刑事审判耗费了国家的巨额财政收入。使正义的生产与社会投入的资源之间实现最佳配置，进行繁简分离，是解决审判资源与诉讼案件的矛盾的最佳途径。
在英国审判刑事被告人或犯罪嫌疑人有两种方式：一种是由刑事法院的法官和陪审团在被告在羁押侯审之后，根据书面起诉状对被告进行审判。另一种是治安法院采用简易审判方式进行审判。这种审判无陪审团参加。如被告已被逮捕，审判依控告产生，被告若未被逮捕，审判则依传票产生。对所有的犯罪按简易程序审理的占了97％。简易审判与正式审判所需费用相差很多。按简易程序审判的案件平均每件花费500－1500英镑，而按正式审判程序审理的案件则每件要花费13500英镑，即使被告人在刑事法院作有罪答辩，每件案件也要花费2500英镑。这样看来按简易程序审理的案件比正式程序审理的案件花费的费用要少了很多倍。②在美国，大部份有罪判决正是由有罪答辩所构成的。用答辩交易处理的案件比例高达90％以上。③
美国广泛适用辩诉交易程序。在美国起诉认否程序中被告人可以做出三种答辩，有罪答辩、无罪答辩和不予争辩的答辩。如果被告人选择第一种答辩有罪答辩就存在所谓辩诉交易，有罪答辩在英美当事人诉讼主义中给予当事人处分主义，自白不仅仅具有证据价值，而且与陪审团的有罪裁决具有同等的效力，案件不再经过正式审理而直接进入判刑程序。在美国，大部份有罪判决正是由有罪答辩所构成的。自从最高法院确认辩诉交易为合法程序以后，辩诉交易在美国刑事诉讼中被大量采用，以纽约市为例，据统计1990年犯重罪而被逮捕的有118000人次，其中64000人在侦查阶段就作交易处理了，占54．24%；有54000按重罪起诉到法院，占45．76％，不足一半。在起诉到法院的54000人中，45000是按答辩交易解决的，占83．33％，5000人因证据不足而被撤销案件，占9．26；仅4000人按正式程序开始审判，占7．41％。在其他一些地区，有的用答辩交易处理的案件比例高达90％以上。
在法国，犯罪被分为三类。按新的法国刑法典第111－1条的规定，刑事犯罪以其严重程序，分为重罪、轻罪与违警罪。法国在1999年的司法改革中扩大了违警罪法庭可判处的刑罚范围，即除了罚金以外，违警罪法庭还可以判处其他附加刑。根据刑事诉讼法第529条规定，对违反公路交通规则，违反有关陆上机动车、牵引车、半牵引车强制保险的保险法以及国有车停车规则的违警罪，只判处罚金，在缴纳综合性罚金以后免除公诉。此项规定不适应于累犯。但是，如果查明多项罪行中有一项不能判处综合性罚金时，不适应罪行罚金诉讼程序。现行刑事诉讼法并没有明确规定可适应综合性罚金刑事诉讼程序的违警罪。1999年的改革方案规定，行政法院制定法令，明确规定可适应综合性罚金刑事诉讼程序的违警罪。
德国的简易程序包括处罚命令程序和和立法中所称的“简易程序”。第一种是处罚令程序，它在德国司法实践中扮演着一个重要的角色，约整个刑事程序的一半左右是按处罚令程序来处理的。由于德国判处的刑罚中只有1．3%比两年监禁更重，所以按处刑命令程序处理的案件的比例当然就相当高。①第二种是一般简易程序它是指对于违警罪，在由刑事法官、陪审法庭审理的程序中如果案情简单、证据清楚适宜立即审理案件的检察院可以用书面或者口头申请以简易程序判决。但是劳动法上规定的违警罪和犯罪时未满18岁的人，犯应处10日以上徒刑或者600法郎以上罚金的违警罪不适用一般简易程序。
1987年，意大利国会成立了一个专门委员会并迅速起草了一部刑事诉讼法典，该法典草案几经修改，终于被国会通过，并于1989年10月24日正式生效。这一次刑事诉讼法的修改设置了五种特别程序来加快案件的处理。这在世界上恐怕是首屈一指的。这五种简易程序分别是：第一种是简易审判程序。这一程序法官仅根据侦察案卷就可以对案件作出迅速的判决。如果被判定有罪，刑期可减少三分之一。第二种是意大利式辩诉交易??依当事人的要求使用刑罚，即在审判开始前检察官和辩护律师可以就判刑达成协议，并请求法官按此论处。第三种是快速审判程序。在有强有力的证据证明被告人应受惩罚时检察官可以在犯罪被发觉后的48小时至14日之内要求快速审判。第四种是立即审判程序。在开始对犯罪进行侦察的90日之内，调查已表明真凭实据证明被告人有罪并且被告人已作了讯问并作了供述，检察官可要求免去初步庭审而由负责指挥侦查的法官决定立即审判程序。第五种是处罚令程序。它是法官根据公诉人的建议而发布的独立适用财产刑的命令，它既无侦察也无审判，而是直接处以罚金，而且罚金减少50％。②
陕西省实施《中华人民共和国防洪法》办法
陕西省人大常委会
陕西省实施《中华人民共和国防洪法》办法
陕西省人民代表大会常务委员会
《陕西省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》已于1999年9月8日经陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，现公布施行。
第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 在本省行政区域内从事防洪以及与防洪有关的活动，必须遵守《防洪法》和本办法。
第三条 防洪工作实行安全第一、常备不懈、以防为主、全力抢险的方针；坚持全面规划、统筹兼顾、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。
第四条 各级人民政府应当将江河治理和防洪工程设施建设纳入国民经济和社会发展计划。省人民政府应当资助贫困地区大型防洪工程建设。
防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。
第五条 各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力；加强对单位和个人进行防洪教育，普及防洪知识，提高水患意识，增强依法防洪的自觉性。
县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。
县级以上人民政府有关部门在本级人民政府的领导下，按照分工履行防洪工作职责。
第六条 省三门峡库区管理机构在所管辖的范围内，行使法律、法规规定和省人民政府及其水行政主管部门授予的防洪协调和监督管理职责。
第七条 任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务，并有权依法制止和检举破坏防洪设施的行为。
第八条 对在防汛抗洪工作中作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
第二章 防洪规划
第九条 防洪规划按照下列规定制定：
（一）黄河、渭河、汉江、三门峡库区等国家确定的重要江河和跨省河流的防洪规划，按照《防洪法》第十条的规定制定。
（二）洛河、泾河、沣河、嘉陵江、丹江、无定河的防洪规划，由河流所在地的市（地区）人民政府水行政主管部门分段编制，报省人民政府水行政主管部门批准。
（三）其他跨市（地区）、县（市、区）河流的防洪规划，由市（地区）人民政府水行政主管部门组织河流所在地的县级人民政府水行政主管部门编制，分别经有关县级人民政府审查提出意见后，报市（地区）人民政府批准。
（四）县域内河流的防洪规划由县级人民政府水行政主管部门会同有关部门编制，报本级人民政府批准。
第十条 城市防洪规划由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门及其他有关部门依据流域防洪规划和上一级人民政府区域防洪规划编制，按照国务院规定的审批程序批准后纳入城市总体规划。
县城防洪规划由县级人民政府水行政主管部门会同有关部门依据流域防洪规划编制，由市（地区）人民政府水行政主管部门审查，报市（地区）人民政府批准。
第十一条 经批准的防洪规划须报上一级人民政府水行政主管部门备案。
修改防洪规划，应当报经原批准机关批准，不得擅自修改。
第十二条 县级以上人民政府应当把山洪可能诱发的山体滑坡、崩塌、泥石流的防治纳入区域性防洪规划，划定重点防治区，建设观测、预警、预报设施，落实监测人员，制定和落实避险和逃险方案。
城市、村镇和居民点及工厂、矿山、铁路、公路、电站、通信等布局应当避开山洪威胁；已经建在受山洪威胁地方的，应当由当地人民政府有计划地组织搬迁或采取防御措施。
第十三条 依法划定的防洪规划保留区，由县级人民政府公告，并明确界限，设立标志。
防洪规划保留区内不得建设与防洪无关的工程设施。对防洪规划保留区内现有的工程设施及村庄，当地人民政府应当制定外迁计划，并组织实施。在特殊情况下，国家工矿建设项目确需占用防洪规划保留区内土地的，按照《防洪法》第十六条第三款的规定执行。
第十四条 在江河上建设防洪工程和其他水工程、水电站等的可行性研究报告，应当附具符合防洪规划要求的规划同意书。规划同意书由本办法第十六条规定的有管辖权的水行政主管部门签署。
第三章 河流治理与工程设施管理
第十五条 省三门峡库区管理机构管辖范围内的河流规划治导线，由省水行政主管部门组织有关市（地区）水行政主管部门和省三门峡库区管理机构制定，经省人民政府审查后，报国务院水行政主管部门批准。
跨市（地区）江河的规划治导线由省人民政府水行政主管部门组织所在地的市（地区）人民政府水行政主管部门拟定，经有关市（地区）人民政府审查提出意见后，报省人民政府批准。
跨县（市、区）河流的规划治导线，由市（地区）人民政府水行政主管部门组织有关县级人民政府审查提出意见后，报市（地区）人民政府批准。
其他江河的规划治导线由县级人民政府水行政主管部门拟定，报县级人民政府批准。
任何单位和个人不得擅自改变河流规划治导线和河水流向。
第十六条 跨市（地区）河道的管理，由所在市（地区）人民政府水行政主管部门、省三门峡库区管理机构按照省人民政府划定的管理权限依法实施管理。其他河道由县级人民政府水行政主管部门按照市（地区）人民政府划定的管理权限依法实施管理。
第十七条 经批准采伐更新的护堤护岸林木免缴育林基金，并于次年完成更新补种任务。
第十八条 水文测站的主管机关应当根据水文测验技术标准，分别在测验河段的上下游划定保护区，报经县级以上人民政府批准，并在河段保护区上下界处设立地面标志。
任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损和擅自动用、移动水文测报设施，不得在水文测报设施保护范围内进行危害和影响水文测报的活动。
因工程建设需要迁移或者改建水文测报设施的，应当征得水文主管部门的同意，迁移或者改建的费用由工程建设单位承担。
第十九条 建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，其可行性研究报告在向有关部门上报批准前，其中的工程建设方案必须向工程所在地的县级水行政主管部门或省三门峡库区管理机构提出申请，经有管辖权的水行政主管部门或
者国家有关流域管理机构审查同意。
前款工程设施需要占用河道安全保护范围内土地，跨越河道空间或者穿越河床的，须经有管辖权的水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照审查批准的位置和界限进行。
第二十条 在河道管理范围内开采砂、石或者淘金，须经有管辖权的水行政主管部门或者省三门峡库区管理机构批准，按照批准的范围和作业方式进行。
禁止在河道管理范围内倾倒垃圾、渣土，堆放非防汛物资。
第二十一条 各级人民政府应当加强对水库大坝的定期检查和监督管理。对可能出现垮坝的病险水库，应制定应急抢险和临时撤离方案并安排或者筹集资金，组织力量，排除险情。
煤炭、地质矿产、电力、建材、有色金属等行政主管部门应当加强对尾矿坝、灰坝的监督管理，督促有关企业采取措施，确保尾矿坝、灰坝安全。
第二十二条 在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，并编制洪水影响评价报告。建设项目可行性研究报告上报批准时，应当附具有管辖权的水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。
第四章 防汛抗洪
第二十三条 防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，实行统一指挥，分级分部门负责。各有关部门实行防汛岗位责任制。
第二十四条 省人民政府设立防汛指挥机构，负责指挥领导全省的防汛抗洪工作。市（地区）、县（市、区）人民政府和有防汛抗洪任务的乡（镇）人民政府都应当设立防汛指挥机构，负责指挥领导辖区的防汛抗洪工作。
各级人民政府防汛指挥机构的办事机构设在同级水行政主管部门；有防汛抗洪任务的部门和单位应当设立防汛办事机构，在同级或有管辖权的人民政府防汛指挥机构统一领导下，负责搞好所辖范围和本部门、本单位的防汛抗洪日常工作。
第二十五条 黄河的防御洪水方案按《防洪法》第四十条规定执行。
汉江、渭河、三门峡库区的防御洪水方案，由省防汛指挥机构组织制定，报省人民政府批准。
其他跨市（地区）、县（市、区）河流（段）的防御洪水方案，由市（地区）防汛指挥机构负责制定，报市（地区）人民政府批准；其他河流的防御洪水方案，由县（市、区）防汛指挥机构制定，报县（市、区）人民政府批准。
防御洪水方案一经批准，有关地方人民政府必须执行。
第二十六条 水库管理单位应当认真编报汛期水库安全调度运用计划和防御、抢险、撤离方案。
大型水库汛期安全调度运用计划由省防汛指挥机构批准；中型水库和重点小型水库汛期安全调度运用计划由市（地区）防汛指挥机构批准；其余小型水库汛期安全调度运用计划由所在县（市、区）防汛指挥机构批准。
经批准的水库调度运用计划须报上一级防汛指挥机构备案。
在建的水库、水电站、闸坝工程的汛期安全度汛计划，由工程建设单位负责制定，经上级主管部门审批后，报省防汛指挥机构备案。
第二十七条 与防洪有关的水利工程采取承包、租赁、股份制或者股份合作制等方式经营的，经营者必须服从水行政主管部门的统一管理和防汛调度，保证工程的安全运行和原设计的防汛、排水功能。
第二十八条 各级人民政府应当组织有关部门做好防汛物资储备工作。防汛指挥机构必须储备一定数量的防汛物资；受洪水威胁的单位和个人必须储备必要的防汛抢险物料。
第二十九条 各级防汛指挥机构、水行政主管部门或其授权的水文机构负责向社会发布水文情报预报和汛情公告，其他部门和单位不得发布。
第三十条 黄河、汉江、渭河、三门峡库区等沿岸市（地区）、县（市、区）防汛指挥机构应当设立洪水监测断面，在汛期配备必要的监测报汛设备和观测人员，对洪水进行跟踪监测，及时向各级防汛指挥机构报告水情，实施上下游联防。
第三十一条 在汛期，有关人民政府应当动员组织机关、单位和个人参加巡堤查险工作，建立险情报告制度。发现险情，必须立即进行排除并及时上报。
第三十二条 在主汛期，防汛抢险救灾车辆和防汛指挥车辆免缴过路（桥）费。防汛车辆标志由省防汛指挥机构商同省交通行政主管部门制发。
第三十三条 在紧急防汛期，防汛指挥机构具有《防洪法》第四十五条规定的物资调用权和紧急处置权；对不服从调用和紧急处置的，防汛指挥机构可以强制实施。
第三十四条 在汛期，气象、水文等有关部门应当按照各自的职责，及时向有关防汛指挥机构提供天气、水文等实时信息预报；电信部门应当优先提供防汛抗洪通信服务；运输、电力、物资材料供应等有关部门应当优先为防汛抗洪服务。
第三十五条 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵在本省执行抗洪抢险任务时，各级人民政府和防汛指挥机构应当为其提供便利条件。
第五章 保障措施
第三十六条 江河治理和防洪工程设施的建设、维护所需投资，按照事权和财权相统一的原则，由各级人民政府财政分级承担。水库除险加固所需投资，按照谁主管谁负责的原则筹集。
受洪水威胁的工厂、矿山、铁路、公路、电力、电信等企业事业单位兴建防洪自保工程，应当自筹资金。
第三十七条 各级人民政府应当在财政预算中安排资金，用于遭受洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁防洪工程修复及防汛非工程设施的建设。
第三十八条 县级以上人民政府应当根据国务院的规定筹集水利建设基金。各级财政部门应当保证防洪工程设施建设资金的足额到位，确保配套资金的足额落实。
第三十九条 有防洪任务的县级人民政府应当根据国家和省人民政府的有关规定，安排一定比例的农村义务工和劳动积累工用于防洪工程设施的建设、维护。
第四十条 防洪工程建设必须严格按照基本建设程序进行，确保工程质量。工程建设、监理、设计和施工单位必须接受质量监督机构的监督。
第四十一条 鼓励单位和个人按照防洪总体规划，采取自办或联办等多种形式，兴修防洪工程、水土保持工程和营造涵养林、护堤护岸林。
第四十二条 在河道管理范围内培修加固堤防，进行河道整治等防洪工程占用的土地、工程管理用地，依照国家规定免缴土地使用税。
第六章 法律责任
第四十三条 违反本办法第十三条第二款规定，未经批准，擅自在规划保留区内建设与防洪无关的工程设施的，由当地县级以上水行政主管部门或者省三门峡库区管理机构责令停止违法行为，补办批准手续；影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施；严重影响防洪的，
责令限期拆除。
第四十四条 违反本办法第十八条第二款规定，破坏、侵占、损毁和擅自动用、移动水文测报设施，在水文测报设施保护范围内进行危害和影响水文测报活动的，由县级以上水行政主管部门或者省三门峡库区管理机构责令停止违法行为，采取补救措施；情节严重的，可以并处五千元以
下罚款。
第四十五条 国家工作人员有下列行为之一的，由有管理权的机关、单位给予行政处分：
（一）擅自修改防洪规划的；
（二）擅自发布水文情报预报和汛情公告的；
（三）拒不执行防御洪水方案、防汛抢险指令、汛期水库调度运用计划的；
（四）对重大险情不及时组织排除或者迅速上报的。
第四十六条 违反本办法规定，阻碍防汛指挥机构、水行政主管部门、省三门峡库区管理机构工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。
第四十七条 依据《防洪法》和本办法对单位处以六万元以上、对个人处以五千元以上罚款的，被处罚的单位或者个人有权要求听证。
第四十八条 违反本办法规定的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 违反本办法规定的行为，法律、法规有处罚规定的，从其规定；法律、法规未作出处罚规定的，依照本办法执行。
第七章 附则
第五十条 本办法实施中的具体应用问题，由省人民政府负责解释。
第五十一条 本办法自公布之日起施行。
1999年9月8日
