改革前的减刑假释诉讼审理程序是一种狱政机关行政审批和人民法院书面审理相结合的程序，其存在的最大问题，一是由于透明度不高，程序基本上是在高墙之内流转，在监管干警和法官的办公室内运行，社会各界并不了解程序运行的基本情况。二是当事人参与度不高，虽然在提请阶段，刑罚执行机关将有关信息向在押犯公示并赋予其一定的异议权，但是从总体上看，罪犯没有直接参与到程序当中。三是缺乏外部监督，检察机关对减刑假释诉讼程序的监督呈现出功能性缺失，监督滞后且效力不足，其他机关和组织由于缺乏知情权更是无法监督。这些问题导致社会各界对减刑假释诉讼程序的公正性产生了极大的质疑，容易出现法院与刑罚执行机关串通，导致关系案、人情案、金钱案的发生，产生腐败，特别是职务犯罪罪犯减刑率、假释率、暂予监外执行率高的现象，一直备受社会诟病。
第一，明确改革的根本目的或主要目标。近年来，社会各界对减刑假释审理程序改革的关注度越来越高。当前不仅学术界对相关程序构建的认识不一致，而且由于刑事立法的相关规定不尽一致且并不够明确，导致司法实践中各地做法也大相径庭，有些探索缺乏明确的法律支持。为了统一减刑假释案件的审判程序，尽管最高人民法院出台了《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，并于2012年7月1日起实施，该司法解释从总体上描绘了减刑假释审判程序的基本框架，包括庭前准备程序、书面审理和开庭审理相结合的审理程序、公示程序、送达程序以及上下监督程序的最新司法解释，但对于审判程序的核心问题——如何“开庭”审理，并未作出详细规定。社会关注度与减刑假释审判程序建构问题之间的矛盾仍未能得到有效解决。
笔者认为，减刑假释的决定权属于司法权的范畴，减刑假释诉讼程序属于司法程序，审判程序是减刑假释程序的核心。因此，必须围绕审判程序这一核心来设计整个减刑假释程序流程，必须为了保障审判权的正确行使、确保司法公正来重构程序。当然，并不是说刑罚执行机关的提请权、检察机关的监督权以及当事人的参与权、救济权不重要，这些权力或权利的行使，都必须围绕审判权而展开，服务于审判权的行使。
第二，明确减刑假释审判程序的实体内容。程序是为实体服务的，再好的程序，如果不能有效地解决实体问题，就会变成华而不实的“摆设”。减刑假释审判的实体内容包括事实性判断和法律性判断两个方面，所谓事实性判断，就是在审查罪犯悔改表现、立功表现真实性的基础上，对其人身危险性的现状及走向作出判断。检察机关作为法律监督机关，由其行使对减刑假释整个程序的监督权，也是确保减刑假释程序公正的重要保障。
第三，确立减刑假释审判的诉讼模式。解决中国的问题不能靠拿来主义，更不能简单地通过理论思辨来随意构建程序。正确的方法是，首先要抱着一种客观的、实证的态度来分析现有的减刑假释裁决的运作程序，而不是对原有的减刑假释程序的彻底否定；然后总结实践中有益的经验，针对存在的问题，采取有效的措施。研究的起点首先要构建程序，减刑假释程序的问题就是：因为程序不公开、监督缺位，导致一些罪犯刑罚的非正常变更。刑罚非正常变更问题涉及以下四个主要方面。
（一）裁决权归属问题。有人主张裁决权划归刑罚执行机关行使，这样能更好体现管人与管事相结合、效果与效率相一致的事权原则。首先，这种观点不符合分权制衡原则，容易滋生腐败。其次，作为刑事裁判重要组成部分的刑罚是审判机关作出的，减刑假释裁决本质上是对罪犯原判刑罚的变更，行政机关无权作出。当罪犯的人身危险性、主观恶性发生变化后，只有作出刑罚的法院才有权予以变更，如果由其他机关变更，则缺乏最基本的公正。因此，裁决权仍应归属于法院。
（二）裁决程序模式问题。面对一提到原有的减刑假释程序存在的问题的不公开性，立即有人开出一剂“药方”，即“以程序正义为原则确立对抗式庭审模式”，主张我国应借鉴英美国家的经验,把减刑假释审判裁决程序也改造为一种刑罚执行机关、服刑罪犯被判刑人与检察机关、被害人进行对审辩论、法官居中裁决的对抗模式，言词审理程序或者是由代表检察机关提出刑罚变更意见的检察员与被害人的委托律师进行对抗，法官居中裁判。
（三）提请权问题。如果没有出现该提请的不提请或者不该提请的提请了，现在就不是问题，也无须讨论，保持刑罚机关提请的现状即可。既然改革减刑假释程序的动因在于强化程序公开和监督，那么有两个核心问题需要考虑。一是哪些机关或当事人参与程序，二是监督权如何配置。有人以程序公正和当事人平等为由主张被害人对减刑假释享有程序参与权。
（四）开庭审理减刑假释案件的范围。有人针对当下“书面审理、集中办理、形式审查、文书格式化”方式存在的弊端，提出应当对之彻底加以改革，是目前减刑假释程序存在的主要问题。其实，这只是对目前程序的一种高度概括，并不是存在的真正问题。那些对全部减刑假释案件都实行开庭审理的主张有矫枉过正的嫌疑，完全脱离了中国国情和司法实践的现实需要状况，不但没有必要，而且将造成司法资源的浪费。解决现有减刑假释程序存在的问题，必须立足于中国的国情，准确把握我国犯罪数量增加、在押罪犯数量增加的趋势，根据人民法院、人民检察院、刑罚执行机关司法资源的现状，决不能简单照搬西方的减刑假释制度，更不能简单地通过理论思辨来设计程序。要抱着一种客观、实证的态度来分析现有减刑假释程序存在的问题，有针对性地提出解决的方案，而不是对原有程序的彻底否定。实践中还可以将案件划分为两大类：一类是检察机关对执行机关的意见有异议的，另一类是检察机关对执行机关的意见没有异议的。
（作者单位：河南省高级人民法院）
无锡市历史文化遗产保护条例
江苏省无锡市人大常委会
无锡市历史文化遗产保护条例
（2009年10月29日无锡市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议制定 2009年11月23日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为了加强历史文化遗产的保护，继承和弘扬优秀历史文化，根据《中华人民共和国文物保护法》、国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》、《江苏省非物质文化遗产保护条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内历史文化遗产的保护、利用及其相关的管理活动，适用本条例。
第三条 本条例所称的历史文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产。
物质文化遗产是指具有历史、艺术和科学价值的，以物质形态保留的历史遗存。
非物质文化遗产是指各种以非物质形态存在的，与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式。
第四条 历史文化遗产保护应当坚持政府主导、加强管理、保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展的原则，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。
第五条 市、县级市、区人民政府应当统一领导、协调本行政区域内的历史文化遗产保护工作，将历史文化遗产保护工作的目标和要求纳入各级领导责任制中予以考核。
文化（文物）行政管理部门主管本行政区域内历史文化遗产的保护利用和监督管理工作。
城乡规划主管部门负责本行政区域内历史文化街区、历史文化镇村、历史建筑等的规划管理及相关工作。
发展与改革、建设、国土、公安、房管、工商、园林、旅游等相关行政管理部门，应当按照各自职责，共同做好历史文化遗产保护的有关工作。
第六条 历史文化遗产保护经费由市、县级市、区人民政府通过下列渠道筹集：
（一）年度财政预算；
（二）利用历史文化遗产所获得的事业性、经营性收入；
（三）社会各界的捐赠；
（四）其他合法来源。
第七条 任何单位和个人都有依法保护历史文化遗产的义务，对破坏、损害历史文化遗产的行为有权进行劝阻、检举和控告。
市、县级市、区人民政府或者文化（文物）行政管理部门应当对在历史文化遗产保护和管理工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。
第二章 历史文化街区和历史文化镇村
第八条 申报市级、县级历史文化镇村，由当地人民政府提出申请，市、县级市城乡规划主管部门会同文化（文物）行政管理部门，组织有关部门、专家进行论证，提出审查意见，报市、县级市人民政府批准公布。
国家级、省级历史文化名镇、名村的申报按照有关法律、法规规定执行。
第九条 历史文化街区、镇村经确定或者批准公布后，市、县级市人民政府应当及时组织城乡规划主管部门和文化（文物）行政管理部门编制保护规划，划定保护范围。
历史文化街区、镇村所在地的区或者镇人民政府应当根据批准的保护规划，编制修建性详细规划和实施方案。市、县级市城乡规划主管部门应当会同文化（文物）行政管理部门组织专家对修建性详细规划和实施方案进行论证，并报市、县级市人民政府批准后及时向社会公布。
第十条 在历史文化街区、镇村内从事建设活动的，必须符合历史文化街区、镇村保护规划的要求。
在历史文化街区、镇村核心保护范围内新建、扩建基础设施和公共服务设施的，城乡规划主管部门在审批前应当征求文化（文物）行政管理部门的意见。
第十一条 历史文化街区、镇村内，根据批准的保护规划、修建性详细规划和实施方案，确需对房屋及其他设施的产权人或者使用人实行搬迁的，按照有关规定执行。法律、法规另有规定的，从其规定。
产权人或者使用人在搬迁中不得改变房屋现状，不得损坏或者拆除房屋及其他设施的构件。
第十二条 历史文化街区、镇村内，根据批准的保护规划、修建性详细规划和实施方案，需要对房屋及其他设施实行统一修缮的，该房屋及其他设施的产权人必须履行统一修缮义务。
产权人不履行修缮义务的，当地人民政府可以对该房屋及其他设施实行统一修缮，或者采取其他措施予以保护。
第十三条 历史文化街区、镇村保护范围内的消防设施、通道，应当按照有关的消防技术标准和规范设置。在历史文化街区、镇村核心保护范围内确因保护需要，无法按照标准和规范设置的，应当由市、县级市公安消防机构会同城乡规划主管部门制定切实有效的防火安全保障方案。
第三章 文物保护单位和历史建筑
第十四条 市级、县级文物保护单位，分别由市、县级市文化（文物）行政管理部门组织专家鉴定后确定，由同级人民政府核定公布，并报省人民政府备案。
国家级、省级文物保护单位的确定、公布及其保护范围的划定，按照国家和省有关规定执行。
第十五条 市、县级市文化（文物）行政管理部门应当定期组织开展文物普查，对工业遗产、乡土建筑、名人故居等特殊类型文物和其他不可移动文物，按照文物保护法律、法规的规定予以保护。
第十六条 市、县级市城乡规划主管部门应当会同文化（文物）行政管理部门建立历史建筑普查制度，并提出历史建筑的名录，经市、县级市人民政府审核公布。
历史文化街区、镇村内的历史建筑，由市、县级市人民政府在组织编制保护规划中确定。
本条例所称的历史建筑，是指经市、县级市人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。
第十七条 历史建筑的产权人可以根据有关法律、法规规定，分别申报相应级别的文物保护单位。
鼓励单位和个人将具备条件的历史建筑向市、县级市文化（文物）行政管理部门推荐为相应级别的文物保护单位。
第十八条 在文物保护单位的建设控制地带内新建、改建、扩建建筑物、构筑物和其他设施，其风格、高度、体量、色调应当与文物保护单位相协调，不得破坏文物保护单位的环境和历史风貌；其设计方案应当根据文物保护单位的级别经相应的文化（文物）行政管理部门同意后，报城乡规划主管部门批准。
保护范围内不符合保护规划要求的建筑物、构筑物和其他设施，应当逐步改造或者拆除；违法建设的，应当依法拆除。
第十九条 文物保护单位、历史建筑的保护和管理，由产权人负责；产权人和使用人对保护和管理责任另有约定的，从其约定。
文物保护单位的保护管理责任人应当与市、县级市文化（文物）行政管理部门签订《文物保护责任书》。
文物保护单位的保护管理责任人发生变更的，当事人应当自变更之日起三十日内重新签订《文物保护责任书》。
第二十条 文物保护单位由保护管理责任人负责保养、修缮，并由具备相应资质的单位承担勘察、设计、施工、监理。
修缮计划和工程设计方案应当根据文物保护级别报相应的文化（文物）行政管理部门批准。工程竣工后，由原审批的文化（文物）行政管理部门或者其委托的有关单位组织竣工验收。
第二十一条 房屋拆迁过程中发现具有保护价值的建筑物及其附属物的，拆迁实施人必须立即停止施工，保护现场，并及时报告当地文化（文物）行政管理部门。
文化（文物）行政管理部门接到报告后，应当在二十四小时以内到达现场，并在三日内提出处理意见；确有特殊情况的，在七日内提出处理意见。
第二十二条 国有土地使用权划拨、出让、转让涉及文物保护单位和历史建筑的，国土行政管理部门在办理相关审批手续前，应当征求文化（文物）行政管理部门的意见，落实原址保护及其他相应的保护措施。
国有土地划拨决定和出让、转让合同应当明确划拨对象和受让人对文物保护单位、历史建筑的保护义务。
第二十三条 历史建筑可以结合其自身特点，以文化展示、文化创意、文化产业及休闲旅游等形式进行保护性利用。
历史建筑的保护性利用应当与其历史价值、原有功能、内部结构相适应，重点保护其风貌特征、历史环境和人文环境，不得改变历史建筑主体结构和外观，不得危害历史建筑及附属设施的安全。
利用历史建筑从事文化展示、文化创意、文化产业及休闲旅游等活动的，有关部门办理审批手续前，应当征求城乡规划主管部门、文化（文物）行政管理部门的意见。
第二十四条 历史文化街区、镇村内的历史建筑除可以作为参观游览场所外，需作其他活动场所的，应当符合历史文化街区保护规划确定的区块功能和业态布局，体现历史文化街区的文化氛围。
改变历史建筑使用性质的，应当经城乡规划主管部门会同文化（文物）行政管理部门批准，并依照有关法律、法规的规定办理相关手续。工商等行政管理部门在办理相关手续时，应当征求城乡规划主管部门的意见。
第四章 地下文物埋藏区和考古勘探
第二十五条 根据《无锡市历史文化名城保护规划》和考古勘探资料，市、县级市人民政府可以组织文化（文物）、城乡规划主管部门划定地下文物埋藏区，并予以公布。
地下文物埋藏区公布后，由文化（文物）行政管理部门会同城乡规划主管部门划定保护范围。
第二十六条 涉及地下文物埋藏区的建设工程，建设单位应当向省文物行政管理部门或者其委托的市文化（文物）行政管理部门申请考古调查、勘探。城乡规划主管部门在办理相关手续前，应当征求市文化（文物）行政管理部门的意见。
第二十七条 国有土地使用权划拨、出让、转让涉及地下文物埋藏区的，国土行政管理部门在办理相关审批手续前，应当征求同级文化（文物）行政管理部门的意见。
第二十八条 在进行建设或者生产活动中，任何单位和个人发现地下文物，应当立即停止施工或者生产，保护现场，并及时报告文化（文物）行政管理部门。
文化（文物）行政管理部门接到报告后，应当立即到达现场，最迟不得超过二十四小时，并在七日内提出处理意见。
文化（文物）行政管理部门提出需要进行考古调查、勘探意见的，应当按照有关规定进行考古调查、勘探。在考古调查、勘探结束前，建设或者生产单位不得擅自在考古勘探区域内进行施工或者生产。
第二十九条 任何单位和个人不得阻挠文化（文物）行政管理部门和考古专业单位的工作人员进行考古调查、勘探，不得哄抢、私分、藏匿文物。
第三十条 抢救性考古发掘以及其他考古发掘，应当按照相关法律、法规规定执行。
第五章 馆藏文物和民间收藏文物
第三十一条 国有博物馆、陈列馆等文物收藏单位应当具备下列条件：
（一）有固定的场所、库房；
（二）有必要的经费来源；
（三）有一定数量的藏品；
（四）有与文物收藏主要任务相适应的专业技术人员；
（五）有符合规定的安全、消防设施，并达到风险等级安全防护标准；
（六）法律、法规规定的其他条件。
第三十二条 设立博物馆、陈列馆等文物收藏单位，应当报市、县级市文化（文物）行政管理部门核准。文化（文物）行政管理部门应当自接到申请书之日起两个月内，组织专家进行评审，对符合条件的予以核准，不符合条件的书面回复并告知理由。
博物馆、陈列馆等文物收藏单位核准事项变更的，应当自变更之日起三十日内到原核准的文化（文物）行政管理部门办理变更手续。
第三十三条 依法设立的博物馆、陈列馆等文物收藏单位应当建立馆藏档案，并报文化（文物）行政管理部门备案；珍贵文物收藏情况如有变动，应当及时报告原备案的文化（文物）行政管理部门。
馆藏档案应当包括藏品总帐、分类帐及藏品的图录、保存状况、现存放地等内容。
第三十四条 凡不具备收藏珍贵文物条件的国有文物收藏单位，应当将其收藏的珍贵文物委托给具备条件的国有文物收藏单位收藏。文物收藏单位与代藏单位的权利和义务由双方协商确定。
第三十五条 鼓励社会力量举办博物馆、陈列馆等文物收藏单位。社会力量举办博物馆、陈列馆等文物收藏单位应当具备本条例第三十一条第（一）、（三）、（五）、（六）项所规定的条件。
社会力量举办的博物馆、陈列馆等文物收藏单位收藏、保管、利用文物，应当遵守法律、法规的规定，并接受文化（文物）行政管理部门的业务指导。
鼓励有条件的文物收藏单位举办公益性展示等活动，向社会开放。
第三十六条 文物商店购买、销售文物，经营文物拍卖的拍卖企业拍卖文物，应当记录文物的名称、图录、来源、文物的出卖人、委托人和买受人的姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码以及成交价格，并报核准其销售、拍卖的文化（文物）行政管理部门备案。接受备案的文化（文物）行政管理部门应当依法为其保密，并将该记录保存七十五年。
文化（文物）行政管理部门应当加强对文物商店和经营文物拍卖的拍卖企业的监督检查。
第六章 非物质文化遗产
第三十七条 市、县级市、区人民政府应当组织文化（文物）行政管理部门及其他有关部门对本行政区域内的非物质文化遗产进行普查、确认、登记，应用文字、录音、录像、数字化多媒体等方式，对非物质文化遗产进行真实、系统、全面的记录，建立非物质文化遗产档案及相关数据库，可以公布的，应当及时公布。
第三十八条 市、县级市、区文化（文物）行政管理部门应当按照规定建立本级非物质文化遗产名录，对列入名录的非物质文化遗产项目，制定保护措施，明确保护责任主体。
第三十九条 单位和个人可以按照国家、省有关规定申请或者被推荐为非物质文化遗产代表性传承单位和代表性传承人，申报成功后享有非物质文化遗产代表性传承单位和代表性传承人的权利，承担传承义务。
第四十条 市、县级市、区人民政府应当鼓励和支持下列非物质文化遗产保护活动：
（一）社会力量对民间传统文化艺术进行挖掘、整理、研究或者进行交流与合作；
（二）教育研究机构、有名望的老艺人对具有地方特色的民间传统工艺和民间手艺进行传徒、授艺；
（三）社会力量对非物质文化遗产进行宣传普及、传承保护和开发利用；
（四）其他非物质文化遗产保护活动。
第四十一条 利用非物质文化遗产应当尊重其原真性和文化内涵，保持原有文化生态资源和文化风貌，不得歪曲、滥用。
各级人民政府对锡剧、宜兴紫砂、惠山泥人等优秀非物质文化遗产，应当制定扶持政策，加大宣传推广力度，开发传统文化产品，拓展文化旅游功能。
第七章 法律责任
第四十二条 违反本条例第十九条第二款规定，有下列情形之一的，由文化（文物）行政管理部门按照下列规定予以处罚：
（一）未签订《文物保护责任书》的，责令改正。
（二）文物保护单位的保护管理责任人未按照《文物保护责任书》的要求履行保护责任的，责令改正；情节严重的，可以处以五千元以上五万元以下的罚款。
第四十三条 违反本条例第二十一条第一款、第二十八条第一款规定，发现具有保护价值的建筑物及其附属物或者地下文物后仍继续施工或者生产，不保护现场的，由文化（文物）行政管理部门予以制止，限期采取补救措施；造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下的罚款。
第四十四条 有下列情形之一的，由城乡规划主管部门或者房产行政管理部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施；有违法所得的，没收违法所得；逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的，可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需经费由违法者承担；造成严重后果的，对单位处以五万元以上十万元以下的罚款，对个人处以一万元以上五万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）违反本条例第二十三条第二款规定，改变历史建筑主体结构和外观或者危害历史建筑及附属设施安全的；
（二）违反本条例第二十四条第二款规定，擅自改变历史建筑使用性质的。
第四十五条 市、县级市、区人民政府有关行政管理部门不履行历史文化遗产保护和管理职责的，由同级人民政府责令改正，并通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
市、县级市、区人民政府及有关部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 违反本条例规定的其他行为，法律、法规另有处罚规定的，从其规定。
本条例规定的行政处罚事项属于城市管理相对集中行政处罚权范围的，按照有关规定执行。
第八章 附 则
第四十七条 本条例自2010年3月1日起施行。
