论自然资源物权受限下的生态补偿机制
[摘 要] 生态补偿机制是为防止自然资源配置扭曲，通过制度设计来修正发展平衡的问题。在自然资源物权人的权利受到合理限制的情形下，应当通过生态补偿机制对这类权利人的受损利益进行补偿，以保证国家的生态治理过程顺利实施。
[关键词] 自然资源 物权 合理限制 生态补偿
一 、自然资源物权和生态补偿机制的意义
（一）自然资源物权的意义
自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。[ ]在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。[ ]相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。
与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。[ ]在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。
（二）生态补偿的意义
对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。[ ]另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。[ ]
我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。[ ]
（三）生态补偿机制的意义
生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。
生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权代理人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。
生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。[ ]其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。[ ]
因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制, 它是指政府和有关部门通过一定的政策手段, 促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿, 实现索取与禀赋的相对平衡, 以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见, 建立公平有效的生态补偿机制, 不仅能直接受益于每个人, 也是我们最终建立环境友好型社会的基础。[ ]
二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题
目前,我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：
（一）基础研究薄弱
自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：
1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性,很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。
2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的,这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。
3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。
（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制
补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
（三）征收和使用方式不合理
由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节。
（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系
缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。
（五）观念上存在障碍
我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。
（六）资金筹集问题
资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。
（七）补偿强度问题
一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。[ ]
（八）法律法规体系不够健全
就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：
1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。
2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。[ ]
我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。
三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对策
针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。
（一）明晰界定自然资源产权
上海市卫生局关于下发《上海市季节性生产加工月饼卫生备案管理办法》等三个规范性文件的通知
上海市卫生局
上海市卫生局关于下发《上海市季节性生产加工月饼卫生备案管理办法》等三个规范性文件的通知
沪卫卫监 [2002] 16 号
各区县卫生局、市卫生局卫生监督所：
根据《中华人民共和国食品卫生法》、《化妆品卫生监督条例》、《生活饮用水卫生监督官理条例》等有关法律法规以及《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》的有关要求，我局制定了《上海市季节性生产加工月饼卫生备案管理办法》、《上海市二次供水设施清洗消毒卫生备案管理办法》、《上海市非特殊用途化妆品备案管理办法》3个规范性文件，现予发布，请贯彻执行。
上海市卫生局
二○○二年四月八日
上海市季节性生产加工月饼卫生备案管理办法
第一条为了贯彻执行《中华人民共和国食品卫生法》、《上海市食品卫生许可证发放管理办法》的有关规定，制定本办法。
第二条本办法适用于本市范围内非全年连续性生产、加工月饼的单位和个人（以下统称生产单位）。
第三条生产单位每年生产、加工月饼前应当取得经营范围包括生产或者加工糕点的《上海市食品卫生许可证》。
第四条生产单位应当在每年生产、加工月饼前向原发证的区县卫生行政部门申请备案并提供下列资料：
（一）《上海市食品卫生许可证》（复印件）；
（二）工商营业执照（复印件）；
（三）生产加工月饼的品种、配方、生产工艺及质量标准；
（四）产品包装材料、包装形式、规格；
（五）产品标签、说明书样稿；
（六）自身卫生管理的承诺书；
（七）卫生行政部门要求提供的其他资料。
第五条生产单位申请备案时，区县卫生行政部门应当告知其与生产、加工月饼相关的法律、法规、规章、标准、行为规范及生产单位应当提供的其他资料的名称。
第六条区县卫生行政部门应当在收到备案资料之日起五个工作日内，对提供资料齐全、有效并承诺符合有关卫生要求的生产单位，予以登记备案；对提供资料无效、不齐全或者未承诺符合有关卫生要求的生产单位,应当书面告知其限期补正。
第七条已经登记备案的单位名称、产品名称、地址等内容发生变化的，生产单位应当申请变更。
第八条卫生登记备案号不得出租、出售、转让、涂改。
第九条区县卫生行政部门应当在生产单位登记备案后一个月内，对其进行监督检查，对违反有关法律、法规、规章、标准的，责令其改正；情节严重的，可注销其备案号，并依法追究其法律责任。
第十条区县卫生行政部门应当加强对生产企业的监督检查，发现未登记备案的，应当责令限期备案。
对逾期未申请备案或者被注销备案的生产企业，区县卫生行政部门应当及时上报市卫生行政部门。市卫生行政部门定期在上海卫生信息网等媒体发布公告。
第十一条本办法自发布之日起实施。
上海市二次供水设施清洗消毒卫生备案管理办法
第一条为了规范二次供水设施的清洗消毒工作,保证生活饮用水的安全卫生，保障人体健康，根据《生活饮用水卫生监督管理办法》和《上海市生活饮用水二次供水卫生管理办法》及市政府有关行政审批制度改革文件的规定，制定本办法。
第二条本办法适用于本市行政区域内的二次供水设施清洗消毒活动及其监督管理。
第三条市卫生局主管本市二次供水设施清洗消毒的监督管理。区县卫生行政部门负责本行政区域清洗消毒的监督管理。
第四条从事二次供水设施清洗消毒的单位（以下简称清洗消毒单位）应当在取得工商营业执照后三十日内向单位注册地的区县卫生行政部门申请备案。
第五条清洗消毒单位申请备案时，应提供下列资料：
（一）备案登记表（一式二份）；
（二）工商营业执照复印件；
（三）卫生管理制度；
（四）清洗消毒操作程序；
（五）遵守有关卫生法规,确保消毒质量和接受监管的承诺书。
第六条区县卫生行政部门应当在收到备案资料之日起十五个工作日内，对资料齐全并符合本办法规定的清洗消毒单位予以备案；对不符合要求的，书面告知并限期整改。
第七条清洗消毒单位应当加强自身卫生管理工作，建立卫生管理制度，制定清洗消毒操作程序与制度，确保清洗消毒质量。
清洗消毒人员应当经过健康检查、卫生知识培训后方可上岗操作。
第八条清洗消毒单位使用的消毒剂应当标明产品的名称、生产单位、卫生许可批号。清洗消毒单位不得擅自复配清洗消毒液。
第九条清洗消毒单位应当建立清洗消毒档案，记录所清洗消毒的二次供水设施的基本情况，包括清洗的时间、地址、容积、材质，清洗消毒人员的姓名，使用的消毒剂名称及其配制方法。
清洗消毒后，二次供水的水质应当符合《生活饮用水水质卫生规范》。
第十条房屋管理单位、房屋所有权人或其委托的管理单位（以下简称房屋管理单位）应当选择经过卫生备案的单位从事次供水清洗消毒并配合卫生行政部门对清洗消毒后的水质进行检验。
房屋管理单位不得出借、转让、涂改水质检验报告并应当将检验报告的复印件归入档案，妥善保管。
第十一条房屋管理单位应对二次供水设施加盖、加锁，采取必要的安全卫生防范措施，防止水质污染。
第十二条名称、地址、法定代表人等事项发生变化的，清洗消毒单位应当在一个月内向原备案机关申请变更。
第十三条区县卫生行政部门在登记备案号发放后一个月内，应当加强对清洗消毒单位的监督检查,发现未登记备案的，应当责令限期备案；对违反有关法律、法规、规章、标准的，应当责令改正；情节严重的,有下列情形之一的,可以注销备案并依法追究其法律责任：
（一）出借、转让、涂改卫生备案号；
（二）提供的备案资料不真实；
（三）清洗消毒后的水质经检测不符合《生活饮用水水质卫生规范》；
（四）因各种原因不能保证清洗消毒质量的。
第十四条清洗消毒单位被注销备案后在三个月内不得重新申请卫生备案。
第十五条对逾期未申请备案或者被注销备案的清洗消毒单位，区县卫生行政部门应当及时上报市卫生行政部门，由市卫生行政部门在上海卫生信息网等媒体予以公告。
第十六条本规定自发布之日起实施。同时废止由沪卫卫监（1999）76号文发布的《上海市二次供水设施清洗消毒卫生管理规定》。
附：上海市二次供水卫生法律法规告知书
为促进二次供水设施清洗消毒单位自觉遵守卫生法律法规，提高自我管理水平与能力，本机关特告之以下需遵守的法律法规和规范性文件：
1.《中华人民共和国传染病防治法》
2.《生活饮用水卫生监督管理办法》
3.《上海市生活饮用水二次供水卫生管理办法》
4.《上海市二次供水设施清洗消毒卫生备案管理办法》
5.《生活饮用水水质卫生规范》
上海市非特殊用途化妆品卫生备案管理办法
第一条为了加强本市非特殊用途化妆品的卫生监督，保障人体健康，根据《化妆品卫生监督条例实施细则》的有关规定，制定本办法。
第二条本办法适用于本市从事非特殊用途化妆品生产和分装的企业及其产品。
第三条市卫生行政部门负责本市非特殊用途化妆品卫生备案管理工作。
第四条生产和分装非特殊用途化妆品的企业应于产品投放市场后两个月内向市卫生行政部门申请产品备案。
本办法发布前已投放市场的非特殊用途化妆品，其生产和分装企业应于本办法实施后一个月内向市卫生行政部门申请备案。
第五条非特殊用途化妆品生产和分装企业（以下简称企业）申请备案时，应当提供下列资料与样品：
（一）备案登记表；
（二）产品成份、限用物质含量；
（三）产品质量标准（企业标准）；
（四）产品卫生质量检验报告；
（五）产品使用说明书（或草案）、标签及包装（或设计）、包装材料；
（六）市卫生行政部门要求提供的其它资料。
第六条市卫生行政部门应当在收到备案资料之日起十五个工作日内，对资料提供符合要求的企业予以登记备案；对资料和样品提供不符合要求的企业书面告知限期补正。
第七条已经登记备案的单位名称、产品名称、包装、规格等内容发生变化的，企业应当在一个月内申请变更。
第八条各级卫生行政部门应当加强对企业及非特殊用途化妆品的监督检查，发现未登记备案的,应当责令限期备案。
对违反有关法规、规章、标准的企业,应当责令其改正，情节严重的，追究其法律责任，并可注销其备案号。
对逾期未申请备案或者被注销备案的生产企业，区县卫生行政部门应当及时上报市卫生行政部门，由市卫生行政部门在上海卫生信息网等媒体予以公告。
第九条本办法由市卫生局负责解释。
第十条本办法于发布之日起实施。
