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财产继承中债权人利益的保护/张玉敏

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 16:11:08  浏览:8784   来源:法律资料网
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财产继承中债权人利益的保护

重庆,现代法学 发表时间:199702
内容提要:

一个人死后,在财产关系方面有两个问题必须妥善处理:一个是哪些亲属可以继承遗产以及他们相互之间如何分配遗产;一个是被继承人生前所欠债务如何处理。我国继承法在后一个问题的处理上只有一个原则性规定,既缺乏可操作性,又使债权人缺乏保护自己利益的法律手段,致侵害债权人债权的问题时有发生。在私有经济日益发展的今天,这个问题已经现实地摆在司法实际工作者和法学研究工作者的面前。作者认为,我国应当改无条件的有限责任继承制度为有条件的有限责任继承制度,继承人违反有限责任继承的条件,即应对被继承人的债务负无限责任。此外还应赋于债权人遗产分立请求权(或叫官方清算请求权),使债权人能够主动采取法律措施保护自己的合法权益。

* * *

债权人利益保护问题从根本上说是一个社会经济秩序问题。这个问题存在于社会经济生活的各个领域,在财产继承领域表现尤为突出。各国继承法均用大量条文规范这一问题,以防继承人利用有利地位侵害债权人利益。我国继承法仅原则规定继承遗产应当为被继承人缴纳税款、清偿债务,缴纳税款和清偿债务以遗产的实际价值为限。但对如何确定遗产的范围等一系列问题没有规定,司法解释也未涉及这一问题,致实践中侵害债权人利益的问题时有发生,而司法机关却无所遵循。笔者在《继承制度研究——市场经济与继承法》(1994年12月出版)一书中曾经预言:“多则十几二十年,少则几年以后,这个问题必将摆上司法机关的议事日程。”不幸竟被言中。因此,笔者认为有对这个问题进行进一步深入研究的必要,以便对司法实践提供理论指导,为继承法的修改和完善提供参考。

一、问题和原因
(一)现行继承法在保护债权人利益方面存在的问题

我国现行继承法采有限责任继承原则(即通常人们所说的限定继承原则)。有限责任继承是保护继承人利益的制度,其核心是限制继承人对被继承人债务的清偿责任,即继承人只须在继承遗产的限度以内为被继承人清偿债务,而不以自己的固有财产对被继承人的债务负责。这一原则符合现代社会家庭成员人格独立、责任自负的观念,无疑是正确的。但是,继承不仅关系到继承人的利益,而且关系到被继承人的债权人的利益,作为一种制度,必须对继承人和被继承人的债权人双方提供平等的保护。恰恰在这个问题上,我国继承法存在着严重的缺陷,具体表现为:

1.没有确定遗产范围的规定

有限责任继承原则一方面将继承人的责任限制在继承遗产范围以内,另一方面又要求被继承人的财产必须首先用于清偿被继承人的债务。因此,有限责任继承不仅是保护继承人的利益的制度,而且是保护被继承人的债权人利益的制度。遗产范围的确定在这里起着关键性的作用。有限责任继承原则能否正确贯彻,主要取决于能否准确划定遗产范围并保证其不被继承人侵害。而我国继承法在确立有限责任继承原则的同时,却没有关于确定遗产状况的任何规定,使有限责任的界限无法确定。其结果是,继承人在享受有限责任继承的利益的同时,却往往不承担其相应的义务。这就使得法律在继承人利益和债权人利益的保护上失去平衡。

2.没有对接受和放弃继承规定明确的期限

我国采取直接继承制度,即从继承一开始继承人的财产权利和义务就概括地转归继承人。这意味着被继承人的债权由继承人收取,债务由继承人承担,被继承人的债权人只能向继承人行使权利,债务人只能向继承人清偿债务。因此,必须在一个合理的时间内使继承关系确定下来,以便尽快了结被继承人所遗留的债权债务关系。而我国继承法却规定,自继承开始以后至遗产分割之前,继承人实际上都不确定,继承关系始终处于不稳定状态。这种规定的弊端是明显的:一是不利于遗产的管理和利用;二是影响债权人行使权利,不利于对债权人利益的保护。而且继承关系长期不确定也是滋生继承纠纷的重要原因。

3.债权人缺乏保护自己权利的法律手段

如果继承人的行为已经或者可能损害债权人的利益,按现行继承法,债权人无有效的救济手段。例如继承人将遗产转移、隐藏,或者挥霍浪费,或者不善经营,导致亏损,或者继承人将遗产用于清偿自己的债务,都会危及债权人的债权。现实生活中已经屡屡发生这类问题,使债权人遭受严重损失,而且严重破坏社会经济秩序,败坏社会道德风尚。这个问题已经到了非解决不可的时候了,法律必须对此作出反应。

(二)原因
存在以上问题的原因,笔者以为有以下两个:
1.由现行继承法制定时的社会条件所决定

民法是社会经济条件的法律表现,有什么样的经济基础,就有什么样的继承制度。现行继承法是1985年通过并颁布实施的,当时我国的经济体制改革刚刚开始,计划经济无论在现实经济生活中,还是在人们的观念中都居于统治地位。当时,公民的财产限于生活资料,基本上没有生产资料,私营经济还是一个讳莫如深的问题。在这样的经济条件之下,遗产限于生活资料,债权债务关系简单,继承人欺诈债权人的情况为人们闻所未闻,立法者自然不会考虑到这个问题。

2.继承法理论研究的幼稚也是产生以上问题的原因

制定继承法时,我国继承法学的研究刚刚开始,尚处于幼稚阶段。例如,对于继承法的基本问题——调整对象,缺乏全面了解,人们只注意了死者亲属之间继承关系的研究(当然,这方面的研究也并未精深)而忽视了对继承人与被继承人的债权人之间关系的研究。


由于以上两个问题的存在,使得我们在制定继承法的时候,在债权人利益保护问题上,既无司法实践经验可供参考,又缺乏正确理论的指导,继承法存在以上问题也就不足为奇了。


在公民的财产限于生活资料的社会条件下,继承法的以上缺陷在实践中不会导致多大问题。但是,现在情况不同了,公民的财产不仅数量大大增加,而且性质发生了重要变化。即从主要是生活资料变为既有生活资料又有生产资料,对于那些个体户和私营企业主来说,则主要是生产资料。作为生产资料,其最大特点是处于生产经营过程之中,是动态的财产,在竞争规律的支配之下,既有盈利增值的可能,又有亏损甚至破产的风险。而且,处于生产经营过程中的财产数量多,债权债务关系复杂。在这样的经济条件之下,现行继承法的上述缺陷日益突出。实践中的主要问题是,债权人无有效手段制止继承人转移、隐匿财产,一旦发生纠纷,人民法院难以查清遗产的实际状况,因而无法确保纠纷处理的公正性。如果按民事诉讼法谁主张谁举证的原则,要求债权人举证,由于继承人和被继承人的特殊关系,债权人将很难举证证明继承人究竟继承了多少财产,因而其合法权利将难以得到保护。另一方面,继承人则可以比较容易地通过隐匿遗产而获得不当利益。这样以来,继承法就不能有效地发挥其保护合法、制裁违法、抑恶扬善,扶正祛邪的作用。

二、外国保护债权人利益的主要制度
他山之石,可以攻玉。了解外国保护债权人利益的主要制度,可以帮助我们开拓思路,取其所长,制定出符合我国国情的保护债权人利益的制度。

目前世界各国的继承制度可大致分为两类:直接继承制度和间接继承制度。尽管两种继承制度区别很大,但有一点却是共同的,即把债权人利益保护问题放在十分重要的地位。

(一)直接继承制度下债权人利益的保护
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关于转发丽水市区存量房交易合同网上备案管理办法的通知

浙江省丽水市人民政府办公室


关于转发丽水市区存量房交易合同网上备案管理办法的通知

丽政办发〔2007〕153号



莲都区人民政府,市政府直属各单位:



  现将市建设局制定的《丽水市区存量房交易合同网上备案管理办法》转发给你们,请认真贯彻执行。

    



    二○○七年十二月二日



丽水市区存量房交易合同网上备案管理办法

(市建设局 二○○七年十月三十日)



  第一条 为了进一步规范存量房经纪和交易行为,保障交易安全,提高交易透明度,方便交易登记,根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发〔2006〕37号)和《建设部、中国人民银行关于加强房地产经纪管理规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》(建住房〔2006〕321号)等要求,制定本办法。

第二条 丽水市莲都区行政区域内存量房交易,均应按本办法规定,进行交易合同网上备案(以下简称“合同网上备案”)。

第三条 市建设局负责合同网上备案的组织实施和管理。

第四条 房地产经纪机构在从事合同网上备案前,应向市建设局办理网上用户认证手续。经市建设局备案的房地产经纪机构用户认证信息发生变化的,房地产经纪机构应当在7 日内,向市建设局办理变更认证手续。

第五条 房地产经纪机构在接受存量房出售经纪委托业务前,应核验房地产权属证明和委托人的身份证明,并通过网上备案系统查询房地产权属状况。对不符合委托条件的,房地产经纪机构不得接受出售的经纪委托。房地产经纪机构接受存量房出售经纪委托的,应在与委托人签订存量房经纪委托合同后,通过网上备案系统及时发布委托出售房屋的下列信息:

(一)房屋物理和权属状况;

(二)房地产交易条件;

(三)房地产经纪机构联系方式。

第六条 房地产经纪机构应当诚信规范经营,发布的信息应当与事实相符,不得发布虚假信息、未经核实的信息和期房转让信息,不得对交易双方隐瞒真实的房屋成交价格等交易信息,不得以低价购入、高价售出等方式赚取差价,不得泄露或利用委托人的商业秘密与他人串通损害委托人的利益。

第七条 房地产经纪机构根据存量房经纪委托合同撮合达成交易后,应当为交易当事人提供签订房地产买卖合同的网上备案服务。交易合同经双方当事人确认后,由房地产经纪机构通过网上备案系统,将合同文本上传市房地产管理处备案。双方当事人在达成交易合同前,应通过网上备案系统再次查询房屋的权属状况。

第八条 双方当事人协商一致变更交易合同条款的,原房地产经纪机构应当为交易双方当事人提供合同变更的网上备案服务。

第九条 双方当事人应在交易合同约定的期限内,向房地产登记机构办理登记申请手续。在交易合同约定办理房地产登记申请手续的期限内,双方当事人协商一致解除交易合同的,应持解除合同的书面协议和其他规定材料,到市房地产管理处注销交易合同的备案信息。

第十条 房地产权利人不委托房地产经纪机构出售存量房的,可向市房地产管理处申请通过网上备案系统发布房源信息。双方达成交易的,市房地产管理处通过网上备案系统为交易双方当事人提供签订交易合同的服务。

第十一条 房地产经纪机构应如实提供存量房交易合同的备案信息,并遵守合同网上备案的各项操作规程。

第十二条 市建设局应建立健全房地产经纪机构信用档案、不良行为公示等制度,促进企业诚实守信、规范经营。对于违反本办法规定的,应责令其进行整改,并在整改期间暂停其网上操作资格。

第十三条 市房地产管理处负责定期汇总、分析和发布存量房交易信息。

第十四条 市房地产管理处应为存量房交易双方当事人提供交易资金监管服务。具体操作办法,由市建设局另行制定。

第十五条 本办法由市建设局负责解释。

   第十六条 本办法自2008年1月1日起施行。





娄底市规范性文件管理办法

湖南省娄底市人民政府


娄底市人民政府令第28号


《娄底市规范性文件管理办法》已经 2009年 12月 24日市人民政府第 14次常务会议通过,现予发布。自发布之日起施行。



市长
     二○一○年一月十三日   



娄底市规范性文件管理办法

第一章 总则

第一条 为加强规范性文件的管理,维护法制统一,确保政令畅通,推进依法行政,根据《湖南省行政程序规定》(湖南省人民政府令第222号)、《湖南省规范性文件管理办法》(湖南省人民政府令第242号),结合我市实际,制定本办法。
第二条 本市行政区域内规范性文件的起草、审核、发布、备案以及监督管理工作,适用本办法。
第三条 本办法所称规范性文件,是指本市行政机关和法律、法规授权的组织制定的,涉及公民、法人或者其他组织权利义务,在一定时期内反复适用,具有普遍约束力的行政公文。
行政机关在行政管理中采取的措施,内容涉及非确定的公民、法人或其他组织的权利和义务以及相关行政主管部门职权划分的,应以规范性文件的形式制发。
行政机关制定的内部工作制度、管理制度、技术操作规程,有关人事、财务、外事等事项的文件,向上级行政机关的请示和报告,针对特定的事项而形成的批复、处理决定,以及其他一般性通知、会议纪要等不具有普遍约束力的文件,不适用本办法。
第四条 规范性文件管理,应当遵循依法、统一、公开、公众参与和控制数量、提高质量的原则。
第五条 市、县(市、区)人民政府、娄底经济开发区管委会依法履行层级监督职责,对所属各部门和下级人民政府(街道办事处)的规范性文件进行监督管理。
市、县(市、区)人民政府法制部门、政府部门法制机构在本级人民政府、本部门的领导下,具体负责本办法的实施。

第二章 起草

第六条 起草规范性文件时应对规范性文件拟规范事项的现状进行全面调查,并对现行的有关文件进行清理,注重实际需要,力戒照抄和形式主义。
第七条 政府规范性文件应由政府有关主管部门组织起草,或者政府法制机构起草,必要时可以邀请或者委托有关专家、研究机构起草。部门规范性文件由部门的有关业务机构或者法制机构负责起草。
起草的规范性文件内容涉及其他部门、机构职责或者与其他部门、机构关系密切的,起草部门应征求其他部门、机构意见,或者与相关部门、机构联合起草。
起草规范性文件草案,应当组成起草班子或指定专人负责起草,拟规定的事项专业性强,或者涉及公众切身利益,或者社会关注度高的,应当邀请有关专家、组织参与起草,或者委托有关专家、组织起草。
政府工作部门拟对涉及群众切身利益或者社会关注度高的事项,或者涉外、涉港澳台的事项制定规范性文件,应当事先请示(格式见附件1)本级人民政府同意。
第八条 下列机构不得制定规范性文件:
(一)临时性机构、议事协调机构;
(二)政府部门的内设机构;
(三)政府部门的派出机构;
(四)受行政机关委托执法的机构。
第九条 规范性文件草案应当包括以下主要内容:
(一)制定规范性文件的目的和依据;
(二)调整对象和适用范围;
(三)主管部门;
(四)具体行为规范(权利义务、法律责任等);
(五)施行日期;
(六)其他事项。
第十条 规范性文件草案必须符合下列要求:
(一)不得与宪法、法律、法规和规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令相抵触;
(二)符合本市实际情况,切实可行;
(三)不得在规范性文件中不恰当地设置或扩大部门行政职能,需要在规范性文件中明确有关部门职责的,必须与有关部门的法定行政职能相一致;
(四)结构严谨,条理清晰,概念明确,用词准确,文字规范,标点符号正确。
第十一条 规范性文件不得创设下列事项:
(一)行政许可项目;
(二)行政事业性收费项目;
(三)行政处罚和行政强制措施;
(四)限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益;
(五)在法律规定之外设定强制检测、前置审批、签署意见、申报制度;
(六)设定地方性保护,要求他人购买指定商品以及限制或者变相限制外地商品和外地企业进入本地市场等妨害公平竞争、阻碍市场流通的内容;
(七)属于国家秘密的事项;
(八)其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
第十二条 规范性文件草案中规定的内容尚无法律、法规和规章依据的,应当在上报草案时作出说明。
规范性文件草案应当与现行市人民政府颁发的规范性文件相一致。对同一事项如作出与现行规范性文件不一致的规定,应当在草案中作出说明。
起草的规范性文件如代替现行规范性文件时,必须在草案中注明被废止的规范性文件名称及发文字号。
第十三条 起草规范性文件,起草部门应当加强调查研究,采取座谈会、论证会、咨询会、公开征求意见等方式广泛听取有关机关、组织、专家学者和公众的意见。在起草调研阶段,应当邀请政府法制部门工作人员参加。
涉及重大行政决策的规范性文件,起草部门应当在本部门网站、本级政府网站或者本地区公开发行的报纸等媒体上公布征求意见稿公开征求意见。征求意见时应当公布规范性文件草案以及征求意见的方式、截止时间。有确定的管理相对人的,文件起草部门应当征求大多数相对人的意见。
起草涉及公众重大利益,公众意见有重大分歧,可能影响社会稳定,或者法律、法规、规章规定应当听证的规范性文件,起草单位应当举行听证会听证。
第十四条 任何单位和个人均可以向制定规范性文件的机关或起草部门提出书面或者口头意见和建议。
对于有关单位和个人提出的意见和建议,起草部门应当进行认真研究。未予采纳的,应当向建议人予以说明。
第十五条 有关部门对征求意见稿应当认真研究,提出同意或修改的意见,经主要负责人签署并加盖部门印章后按起草部门要求及时反馈。
起草部门应当认真研究有关部门提出的意见,对合理的意见应予以采纳;起草规范性文件时部门意见不一致的,起草部门须与有关部门充分协商。意见分歧较大的,应当主动做好协调工作。未协商一致的事项,不得在送审稿中规定。对难以协调的问题,应当在上报送审稿时说明情况与理由。
第十六条 规范性文件初稿须经起草部门法制机构审核、起草部门负责人讨论,形成送审稿,由主要负责人签署,报请政府审查决定。联合起草的,初稿经主办部门法制机构审核后,先由协办部门负责人讨论、再由主办部门负责人讨论,或者由联合起草各部门负责人集中讨论,形成送审稿,由联合起草各部门主要负责人共同签署后报请政府审查决定。
部门规范性文件初稿由起草部门集体讨论形成送审稿,报请制定机关审查决定。
第十七条 政府规范性文件送审时,起草部门应当及时向同级政府办公室报送下列材料:
(一)起草部门主要负责人签署的提请政府审查的请示;
(二)规范性文件送审稿纸质文本一式5份、电子文本1份;
(三)起草说明一式10份;
(四)所依据的法律、政策的标准文本;
(五)有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商会签的原件;召开了听证会、论证会的,应当附有听证会、论证会笔录。
与其他行政机关管理职责相关联的,应当提交与其他行政机关协商情况的说明。规范性文件送审稿规定由有关部门制定具体实施措施的,还应当附送具体实施措施草案。
第十八条 起草部门撰写的起草说明应当包括以下内容:
(一)制定该规范性文件的必要性、可行性和有关法律、政策依据;
(二)起草的指导思想与宗旨;
(三)适用范围和主要内容;
(四)相关部门协商会签情况及对不同意见的协商处理情况;
(五)执行该规范性文件拟采取的主要措施;
(六)其他应当说明的事项。
第十九条 政府办公室应当对材料的齐备性、规范性和制定该规范性文件的必要性进行审查。材料齐备、规范且确有必要制定该规范性文件的,在提交政府常务会议审议或者呈送政府领导签发前移送政府法制部门进行合法性审查,并保证法制部门有7日以上的合法性审查时间。

第三章 审 查

第二十条 制定机关法制部门(机构)应当就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行全面审查,向制定机关提交合法性审查报告(格式见附件2),并可对草案内容作适当调整、补充、修改、删节。
负责合法性审查的法制部门(机构)要求起草部门补充依据、说明情况,或者要求有关单位协助审查的,起草部门和有关单位应当予以配合。对因材料不齐备且不按时补交有关材料而影响审查工作正常进行的,退回起草部门。 
第二十一条 政府法制部门对规范性文件送审稿,应当在7个工作日(不含要求起草部门提供材料、征求意见的期间)内根据不同情况分别作出以下处理:
(一)对无原则性分歧意见、条件成熟的送审稿,经修改后,由主要负责人签署审核意见,提交政府办公室按程序办理;
(二)对存在原则性分歧意见、经协调后未能取得一致意见的,提出审核意见,报请政府领导决定;
(三)对内容需作较大修改的,提出意见,退回起草部门修改、补充,或重新拟制;
(四)对不符合本办法要求,依据不充分,应暂缓制定或者没有必要制定的,提出暂缓制定或不予制定的审查意见,退回起草部门。
第二十二条 法制部门(机构)对合法性审查发现的问题,分别情况,按照下列规定处理:
(一)制定机关不具有制定该规范性文件的法定权限,或者送审稿的主要内容不合法的,建议不制定该规范性文件;
(二)应当事先请示本级人民政府同意的部门规范性文件,尚未请示的,建议待请示本级人民政府同意后再制定;
(三)应当公布征求意见稿但尚未公布、应当听证但尚未听证、应经专家论证但尚未论证的,建议退回起草部门补正程序;
(四)送审稿的个别具体规定不合法的,逐一提出具体修改意见。
第二十三条 政府法制部门召集的规范性文件草案协调会,被通知单位应当委派能代表本单位表态的人员参加。政府法制部门在审查规范性文件送审稿时,可以征求有关单位的意见,有关单位应当在规定的时间内回复。

第四章决定和公布

第二十四条 规范性文件送审稿经合法性审查通过的,由制定机关办公室提请本机关负责人集体审议决定;审议通过的,由主要负责人签署。送审稿未经合法性审查的,不得提请审议和签署。
因重要紧急情况必须立即制定规范性文件的,送审稿经合法性审查通过后,可以直接提请本机关主要负责人或者其委托的负责人决定和签署。
第二十五条 规范性文件印发前由本级政府法制部门统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效,不得作为行政管理的依据。
公布和印发规范性文件,应当按照规定标注登记号。
第二十六条 部门报送规范性文件登记,须将登记报告(格式见附件3)、规范性文件纸质和电子文本、合法性审查报告和依据等材料径送本级人民政府法制部门。材料齐备且符合要求的,予以受理;材料不齐备或者不符合要求的,不予受理并说明理由。
第二十七条 政府法制部门对报送登记的部门规范性文件依法进行全面审查,于受理之日起5日内登记、编制登记号,并出具《规范性文件登记通知书》(格式见附件4)。但是,对主体资格、制定权限等违法的,不予登记,并出具《规范性文件不予登记通知书》(格式见附件5)。
政府法制部门应当将已经统一登记、统一编号的部门规范性文件及时交本级政府公报和政府网站统一公布。
第二十八条 政府工作部门就涉及群众切身利益或者社会关注度高的事项,或者涉外、涉港澳台的事项联合制定的规范性文件,须经本级人民政府批准后方可公布(格式见附件6至9)。
第二十九条 规范性文件应当于统一公布之日起30日以后施行。但公布后不立即施行将有碍实施的除外。  

第五章 监督管理

第三十条 县级以上人民政府应当将规范性文件管理工作列为依法行政考评内容定期考评。
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门报告年度依法行政情况,应当包括规范性文件管理工作情况。
第三十一条 实行规范性文件事后审查监督制度:
(一) 政府规范性文件印发后,应当于5日内将正式文本10份送政府法制部门,政府法制部门应当于公布之日起15日内报送上一级人民政府备案;政府办应当在规范性文件公布之日起15日内向同级人大常委会报送备案;垂直管理部门制定的规范性文件,于本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布后15日内报送上一级主管部门备案。备案机关法制部门(机构)应于收到后15日内进行审查,合法的,予以备案,并按月公布目录;违法的,不予备案。
(二)公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法,属于政府规范性文件的,可以申请制定机关的上一级政府法制部门审查;属于部门规范性文件的,可以申请制定机关的同级政府法制部门审查;属于垂直管理部门规范性文件的,可以申请制定机关的同级政府法制部门或者上一级主管部门法制机构审查。政府法制部门或者部门法制机构,应当于接到申请之日起30日内作出处理,并将处理结果书面告知申请人。
(三)行政复议申请人申请一并审查具体行政行为依据的规范性文件,有权处理的行政机关的法制机构,须在法定期限内审查,并将审查结果书面告知复议机关。
(四)上级机关指示审查、其他机关建议或者转送审查规范性文件的,有管辖权的政府法制部门或者部门法制机构应于接到指示或者建议、转送函后30日内,向上级机关书面报告或者向建议、转送机关书面告知审查结果。
依照前款规定审查发现规范性文件违法的,应当依照本办法第三十四条的规定处理。执行前款第(二)项、第(四)项规定,确因特殊原因不能在30日内审查完毕的,经本部门主要负责人批准,可以延长15日。
第三十二条 有关政府法制部门或者部门法制机构不履行规范性文件审查处理职责的,上级或者本级政府法制部门应当责令其限期审查处理;必要时,可以直接审查处理。
第三十三条 政府法制部门和部门法制机构审查规范性文件,依据法律、法规、规章和上位规范性文件。法律、法规、规章、上位规范性文件的规定不一致的,按照下列规定确定适用的依据:
(一)法律、法规、规章的规定不一致的,按照立法法规定的效力原则确定适用的依据;
(二)上位规范性文件与法律、法规、规章的规定不一致的,适用法律、法规、规章,但是,国务院规范性文件与规章的规定不一致的,适用国务院规范性文件;国务院规范性文件与地方性法规的规定不一致的,逐级报请国务院决定适用的依据;
(三)不同位阶的上位规范性文件的规定不一致的,适用最高位阶的上位规范性文件;
(四)同级政府部门的规范性文件的规定不一致的,报请该人民政府裁决适用的依据;
(五)下级人民政府与上级政府部门的规范性文件的规定不一致的,报请上级人民政府裁决适用的依据。
需报请上级人民政府或者国务院裁决或者决定适用依据的,中止审查,待上级人民政府或者国务院裁决或者决定后,恢复审查。
第三十四条 政府法制部门或者部门法制机构审查发现规范性文件违法的,应当书面建议制定机关立即停止执行并自行纠正,制定机关须于接到建议函之日起20日内书面报告纠正结果。逾期不报告纠正结果的,按照下列规定处理:
(一)超越职权,或者依法需经批准而未经批准,或者未经统一登记、统一编号、统一公布的,由负责审查的政府法制部门或者部门法制机构确认该规范性文件无效;
(二)内容违法的,由负责审查的政府法制部门提请本级人民政府撤销该规范性文件,或者由负责审查的部门法制机构提请本部门撤销该规范性文件。
确认规范性文件无效或者撤销规范性文件,应当在本级政府公报和政府网站上公布。
第三十五条 规范性文件的有效期为5年,但是,标注“暂行”、“试行”的规范性文件有效期为2年。部署阶段性工作的规范性文件,应当明确规定失效日期。
起草单位应当于规范性文件有效期届满前6个月内进行评估,需要继续执行的,按照本办法规定重新公布,并自公布之日起重新计算有效期。
第三十六条 实行规范性文件定期清理与即时清理相结合的制度。
制定机关应当建立每两年一次的规范性文件清理制度,于偶数年的第三季度全面清理本机关现行规范性文件。
情况变化,需要修改、宣布失效或者废止本机关有关规范性文件的,制定机关应当及时清理相应规范性文件。
修改规范性文件,按照本办法关于规范性文件制定的规定执行。宣布失效和废止规范性文件,应当在本级政府公报和政府网站公布失效和废止的规范性文件目录。
第三十七条 有下列情形之一时,行政机关应当及时清理本机关制定的规范性文件:  
(一)法律、法规、规章、上级行政机关的命令和决定以及本机关制定的新文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容;  
(二)规范性文件已经不适应当前经济建设和社会发展的需要,或者与国家现行政策相抵触;  
(三)规范性文件因规范的任务已经完成而自然失效。  
市人民政府规范性文件由市人民政府法制机构组织清理,并向市人民政府报告。
第三十八条 规范性文件的解释权属于制定机关。需要对规范性文件作出解释的,由制定机关法制部门(机构)拟订解释草案,经制定机关审定后,按照本办法第二十五条的规定公布,与原规范性文件具有同等效力。
制定机关法制部门(机构)可以就本机关制定的规范性文件具体应用中的问题答复咨询。
第三十九条 制定机关违反本办法规定制定、发布规范性文件,或者不依法报送规范性文件备案的;政府法制部门或者部门法制机构不履行规范性文件审查职责,或者对审查发现的错误不予纠正的,依照《湖南省行政程序规定》对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行责任追究。

第六章附则

第四十条 县级以上人民政府派出机关和乡镇人民政府制定的规范性文件,参照本办法关于政府规范性文件的规定执行;法律法规授权的组织制定的规范性文件,按照本办法关于部门规范性文件的规定执行。 
第四十一条 本办法自公布之日起施行,2006年 3月8日市人民政府发布的《娄底市规范性文件备案审查办法》同时废止。


附件:
  1、 提请制定规范性文件的请示格式
  2、 合法性审查报告格式
  3、 登记报告格式
  4、 登记通知书格式
  5、 不予登记通知书格式
  6、 特定部门文件制定请示格式
  7、 同意制定特定部门文件通知格式
  8、 不同意制定特定部门文件通知格式
  9、 特定部门联合文件公布请示格式
 












附件1
提请制定规范性文件的请示格式

△△△局(委、办)
关于制定《△△△》的请示

市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会):
为了 △△△,根据 △△△,特请市(县/市/区)人民政府/娄底经济开发区管委会(人民政府办公室)制定《△△△》。现将《△△△(送审稿)》报请审查决定。
当否,请批示。
附件:
  1、《 △△△(送审稿)》纸质文本5份、电子文本1份。
  2、起草说明10份
  3、依据和参考资料1套
  4、征求意见及意见采纳情况1套

(公章)
△ 年△月△日




附件2
合法性审查报告格式
△△△人民政府法制办公室(△△△法制科/股)
关于《△△△》的合法性审查报告

市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)(局/委/办务会议)
△△△局(委/办[科/股])起草的《 △△△(送审稿)》已经我办(科/股)审查,现将情况报告如下:
一、审查过程
△△△ 年△月△日, △政府(局/委/办)办公室将《△△△(送审稿)》送我办(科/股)进行合法性审查。接到送审稿后,我办(科/股)即安排专人进行了研究,并……(对审查过程和所做的工作作出描述)。
二、合法性情况
需对制定主体、制定权限、制定程序 、送审稿内容和形式是否合法逐一作出审查确认。制定主体、制定权限或送审稿主要内容不合法的,应当建议不予制定该规范性文件;个别具体规定不合法的,应对存在的问题逐一具体分析,并提出明确、具体的修改建议。
三、 登记、编号和公布
《 △△△》经市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)审议决定并经市(县/市/区)长(娄底经济开发区管委会主任)签署后,我办将依据《湖南省行政程序规定》第四十九条, 《湖南省规范性文件管理办法》第十六条、第十七条的规定登记、编号和公布。
部门规范性文件,表述为:《 △△△》经局(委/办)务会议审议决定并经局长(主任)签署后,由△△△[公文处理机构]编好文号,报市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)统一登记、统一编号、统一公布。

(公章)
△ 年△月△日

















附件3
登记报告格式

△△△△△△局(委/办)
关于登记的《 △△△》报告

市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会):
现将我局(委/办)△ 年△月△日制定的《 △△△△》(△△△〔△△△△〕△号)报请统一登记、统一编号、统一公布。

附件:1、 纸质文本3份、电子文本1份
2、 合法性审查报告1份
   3、依据和参考资料1套




(公章)
△ 年△月△日




附件4
登记通知书格式

△△△人民政府法制办公室
规范性文件登记通知书
△府登〔△△△△〕△号

△△△局(委/办):
你局(委/办)△ 年△月△日报请市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)登记的《 △△△》(△△△〔△△△△〕△号)已经依法登记,登记日期:△ 年△月△日,统一登记号:△△△R-△△△△-△△△△△△.


(公章)
△ 年△月△日







附件5
不予登记通知书格式

△△△人民政府法制办公室
规范性文件不予登记通知书
△府登[△△△△]△号

△△△局(委/办):
经审查, 你局(委/办)△ 年△月△日报请市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)登记的《 △△△》(△△△〔△△△△〕△号)存在以下违法问题:
一、…
二、…
……
根据《湖南省规范性文件管理办法》第十八条第三款的规定,不予登记。
.


(公章)
△ 年△月△日


附件6
特定部门文件制定请示格式

△△△局(委/办)
关于制定的《 △△△》的请示

市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会):
为△△△,根据△△△,我局(委/办)拟制定《 △△△△》。根据《湖南省规范性文件管理办法》第五条二款的规定,现将有关事项请示如下:
一、制定该规范性文件的必要性及所要解决的主要问题。
二、该规范性文件的适用范围、适用对象、适用时间。
三、拟规定的制度、管理措施及依据、可行性。
……
当否,请批示。

(公章)
△ 年△月△日





附件7
同意制定特定部门文件通知格式

△△△人民政府法制办公室
关于同意制定《 △△△》的通知

△△△局(委/办):
你局(委/办)△ 年△月△日向市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)递交的《 △△△局(委/办)关于制定(△△△的请示》(△△△〔△△△△〕△号)收悉。经研究,并经市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)决定,同意你局(委/办)制定《 △△△△》,请按照《湖南省规范性文件管理办法》的规定做好制定工作。
  

(公章)
△ 年△月△日







附件8
不同意制定特定部门文件通知书格式

△△△人民政府法制办公室
关于不同意制定《 △△△》的通知

△△△局(委/办):
你局(委/办)△ 年△月△日向市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)递交的《 △△△局(委/办)关于制定△△△△的请示》(△△△〔△△△△〕△号)收悉。经研究,并经市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会)决定,不同意你局(委/办)制定《 △△△△》。
  

(公章)
△ 年△月△日







附件9
特定部门联合文件公布请示格式

△△△局(委/办)
△△△局(委/办)
△△△局(委/办)
关于公布《 △△△△△△△△△△》的
请示

市(县/市/区)人民政府(娄底经济开发区管委会):
为了△△△,根据△△△,我们联合制定了《 △△△△》(△△△〔△△△△〕△号)。根据《湖南省规范性文件管理办法》第十九条的规定,请求准予公布施行。
当否,请批示。
附件:
  1、纸质文本3份电子文本1份
  2、合法性审查报告1份
  3、依据和参考资料1套

三个单位(公章)
△ 年△月△日

主题词:文秘工作 文件 管理 令