鞍山市行政复议程序规定
辽宁省鞍山市人民政府
鞍山市人民政府令第16号
《鞍山市行政复议程序规定》业经一九九四年四月二十五日市政府常务会议讨论通过，现予发布实施。
市长：董伟
一九九四年五月十八日
鞍山市行政复议程序规定
第一条 为保证各级行政机关依法行政，防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《行政复议条例》（以下简称《条例》），制定本规定。
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照本规定向行政机关申请复议。
第三条 复议机关依法行使职权，不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。
第四条 公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服，可以向行政机关申请复议：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的；
（九）法律、法规规定可以申请复议的其他具体行政行为。
第五条 公民、法人和其他组织对下列事项不服，不能依照本规定申请复议：
（一）对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的；
（二）对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的；
（三）对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的；
（四）对国防、外交等国家行为不服的。
第六条 复议机关应当根据工作需要，确定本机关的复议机构或者专职复议人员。
第七条 县级以上的地方各级人民政府的复议机构，应当设在政府法制机构内或者与政府法制机构合署办公。
第八条 复议机构或专职复议人员在复议机关的领导下工作，履行下列职责：
（一）审查复议申请是否符合法定条件；
（二）向争议双方、有关单位及有关人员调查取证、查阅文件和资料；
（三）组织审理复议案件；
（四）拟定复议决定；
（五）受理复议机关法定代表人的委托出庭应诉；
（六）法律、法规规定的其他职责。
第九条 公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。
因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。
第十条 公民、法人或者其他组织向人民法院起诉，人民法院已经受理的，不得申请复议。
公民、法人或者其他组织向复议机关申请复议，复议机关已经受理的，在法定复议期限内不得向人民法院起诉。
第十一条 申请复议应当符合下列条件：
（一）申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被申请人；
（三）有具体的复议请求和事实根据；
（四）属于申请复议范围；
（五）属于受理复议机关管辖；
（六）法律、法规规定的其他条件。
第十二条 申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。
第十三条 复议申请书应当载明下列内容：
（一）申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名）；
（二）被申请人的名称、地址；
（三）申请复议的要求和理由；
（四）提出复议申请的日期。
第十四条 复议机构收到复议申请人申请书后，应依据法律、法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令进行审查，对确属受案范围、符合法定条件的，于十日内做出受理立案决定。
第十五条 公民、法人或者其他组织依法提出复议申请，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关应当责令其受理或者答复。
第十六条 法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，申请人对复议机关不予受理的裁决不服，可以在收到不予受理裁决书之日起十五日内，向人民法院起诉。法律、法规另有规定的除外。
第十七条 对于申请人提供的复议申请缺少应附的必要材料和证据的，复议机构应填写《限期补正复议申请通知书》连同复议申请书发还申请人限期补正，过期不补正的，可视为未申请。
第十八条 对于申请人的复议请求与理由不符合法律规定条件或受案范围的，复议机构不予受理，并做出《不予受理通知书》发送申请人。
第十九条 复议机构对于已经受理的复议案件，应填写收案报告，并指派两名或两名以上的复议人员具体承办。
第二十条 复议机关应当在受理案件之日起七日内将复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本之日起十日内，向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或者证据，并提出答辩书，逾期不答辩的，不影响复议。
第二十一条 复议机构审理复议案件重点审查如下内容：
（一）事实是否清楚、证据是否确凿充分；
（二）适用的法律、法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令是否正确；
（三）处理决定是否恰当；
（四）是否超越法定权限；
（五）是否符合法定程序。
第二十二条 审理中发现被申请人具体行政行为违反上述规定情形之一的，复议机构应及时做出撤销、变更、中止具体行政行为的决定，报复议机关批准并告之复议申请人。
第二十三条 复议机关发现受理的复议案件不属于自己管辖，应制定《行政复议案件移送函》，连同复议申请书等有关材料，一并移送有相应管辖权的复议机关，同时通知申请人与被申请人。
第二十四条 复议机构在审理案件过程中，复议申请人如要求撤回申请或者被申请人改变所作出的具体行政行为，复议申请人同意并要求撤回申请的，复议机构报请复议机关同意，制做《批准撤回复议申请通知书》发送申请人与被申请人，申请人撤回复议申请，以同一理由与事实再申请复议，复议机构拒绝受理。
第二十五条 对案情和适用法律比较复杂的复议案件，复议机构应组织与案件有关的行政机关负责人和有关专家，对案件的审理情况进行分析评议，组织论证，为拟定正确的复议决定提供保证。
第二十六条 公民、法人或者其他组织在法定申请复议期限内向信访部门申诉的，信访部门应当及时告知申诉人向有复议管辖权的行政机关申请复议。
第二十七条 复议机构对审结的复议案件，由承办人写出《行政复议案件终结报告》。报告写明复议案件情况，经复核查明的事实、承办人意见，然后填写《行政复议案件结案审批表》送复议机关负责人签署意见。
第二十八条 复议案件审结并逐级审签后，由复议机构制作复议决定书发送申请人。复议决定书应载明下列事实：
（一）复议申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织有名称、地址、法定代表人的姓名）；
（二）被申请人名称、地址、法定代表人的姓名、职务；
（三）申请复议的主要请求和理由；
（四）复议机关认定的事实、理由、适用的法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的具体条款；
（五）复议的结论；
（六）不服复议决定向人民法院起诉的期限、当事人履行的期限；
（七）作出复议决定的日期。
第二十九条 复议机关签发审结的复议决定书由复议机构指定专人按《条例》规定期限送达复议申请人。
复议申请人在收到复议决定书后在送达回证上签名并标明日期。
复议申请人拒绝接受复议决定书的，由送达人把复议决定书留在复议申请人的住所或者所在单位收发部门，在送达回证上记明拒收事由和日期，视为送达。
第三十条 本规定由市法制办公室负责解释。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。
关于提前还贷违约金的分析及完善
周海林
近期，一些银行对个人住房贷款提前还贷收取违约金的问题引起了法律界人士和银行界人士的激烈争论，银行界侧重于其利益，法律界侧重于现有条文的分析，笔者认为，提前还贷作为一项新事物，应分析其产生的原因，权衡相关当事人的利益，以对该制度做出界定及完善。
一、借款人为什么要提前还贷
简而言之，借款人提前还贷的原因有二：
一是具有了偿还能力。有了富余的资金，存银行利息低，还要收利息税，投资却又找不到途径；而同时却以欠银行一大笔钱，并且负担相对较高的利息，自然，提前还贷既能满足心理上的“无债一身轻”的感觉，又能经济上更划算。那么，借了一大笔款的老百姓为什么一下子冒出这么多的钱来提前还贷呢？究其原因主要有四：首先，借款人对收入和支出的预期难以把握，譬如突发疾病、企业突然效益不好、孩子教育费的支出不确定，因而在签订借款合同时，会留有余地，毕竟逾期还款要交违约金；其次，银行在发放按揭贷款时，一般都只是根据固定工资的某种比例来规定贷款额和每月还款额度的。而在人们的固定工资之外，存在一块非固定收入，如福利、第二职业收入，借款人的非固定收入会不断累积，从而使提前还贷从经济方面具有了可能性；第三、一些有能力一次性付清购房款的借款人向银行申请住房贷款时，原本就保留一定资金用于投资，当投资收益低于房贷利息支出时，便选择提前还贷来减少住房贷款的利息支出；第四、货币化分房政策出台后，一些借款人获得了一次性住房补贴，从而具备了部分或全额提前还贷的能力。
二是“借新还旧”即通过向银行要新的贷款来还旧的贷款。之所以要“多此一举”是因为：在利息保持不变时，转贷款可以取得更好的金融服务；在利息下降时，转贷款可以取得更低利息的新贷款。而如今全球经济不景气和金融业竞争的加剧，各国的利率一直处于下降通道中，随之而来的是一股前所未有的提前还贷热潮。这下银行界有点慌了。
二、银行为什么要对提前还贷收取违约金
前几年，银行在贷款时是“老子”，催款时是“孙子”。世道可变得真快，现在借款人提前还贷它却不喜欢了。其实，银行算得很精，现在借款人提前还贷银行损失可大了：
首先，提前还贷业务造成了银行人力成本的增加。放贷前银行要做个人资信调查，对其抵押资产做评估等工作，出现提前还贷的情况时，银行必须重新计算提前偿还部分贷款后的借款余额和最终偿还期限，重新打印“每月还资本金利息表”，重新与借款人签订“借款变更合同”。由于每位前来提前还贷者的情况都不一样，银行无法运用计算机操作，只能使用人工来完成，这样就造成了人力成本的增加。
其次，提前还贷使银行的预期收入减少。企业因找不到好的投资项目而“惜贷”，银行为保证资金安全，对没有把握还贷的项目和单位“慎贷”，造成了巨额的存贷差。而个人住房贷款风险低，管理本成不高，利息稳定，是解决存贷差的一个重要手段。提前还贷减少了银行的可得利息，放大了存贷差问题，加大了金融风险。据建行广东省分行统计，今年1月至4月广州地区收回的正常还款有9.7亿元，其中提前还款5.2亿元，占了53.8％。据测算，今年建行因房贷户提前还贷而减少利息收入将达1亿多元。1
还有一个原因就是，银行开始“居安思危”了。中国入世几年来，现有的外资银行已经开始“攻城掠地”，即将进入的外资银行则更是潜在的威胁，“客户争夺战”已经打响，并将愈演愈烈。而房贷业务是优质业务，为了避免一些借款人通过转贷业务成为外资银行的客户，中资银行一方面必须提高服务水平，让客户不想走；另一方面，就想设置一个“壁垒”，让客户走不了。这可能吗？银行发现对提前还贷收到违约金是“国际惯例”。在国外，有些外资银行对提前还贷的客户收取违约金，让客户很难退出，如香港的银行对１年、２年、３年之内提前还贷者，分别收取全部利息的４０％、３０％、２０％作为违约金。这一下收取提前还贷违约金既合理又“合法”了。于是，2002年上海8家银行经协商决定，“一年内提前还房贷，要交给银行5%的违约金”。
三、银行对提前还收取违约金合理吗
对提前还贷收到违约金，银行提出的理由是：提前还贷加大了银行的人力成本，打乱了其资金计划，加上“借款人愿意”当然收之无愧。这些理由成立吗？
笔者认为：首先，提前还贷的确是加大了银行的人力成本，但银行应当设计出更好的流程，来提高效益，提高竞争力。况且，可为额外付出的人力成本收费，也不能收违约金。借款人要弄明白，银行多花了一小时，会损失多少，银行多花了一天的时间，又会损失多少，这钱借款人应当出，但收取违约金可是太狠了点；其次，银行提出提前还贷打乱了资金计划这就没道理了。银行的资金有存、有贷是个变量。该计划被打乱，只能怪银行自己没有把计划安排好。银行既然知道大家会来提前还贷，就应当设计出一个提前还贷会造成的资金模型。况且，要是资金供不应求，银行还会怕提前还贷而打乱资金计划吗？最后，借款人签合同时是“同意”了提前还贷违约金条款，但说这是“借款人愿意”，却是“强盗逻辑”。没有房住的借款人能不愿意吗？按揭贷款的合同及相应条款是由银行单方制定的，对于个人而言，在按揭贷款时，只有对合同文本的接受权和认可权，而无建议权和修改权。并且提前还贷违约金对借款人而言，完全是承担义务，却未因此获得任何权利，而银行则相反。
那么，提前还贷违约金是不是一无是处呢？笔者认为，从诚实信用的角度来看，提前还贷违约金有其自身的价值:首先，如果对提前还贷不收取违约金，借款客户就有可能在签合同时会尽量选择较长的借款期限，而通过转贷来取得更低的利率，或者取得更优惠的金融服务。如英国就有许多的贷款经纪公司，帮助借款人比较挑选最合适的抵押贷款，而且转贷的手续费通常由新的贷款人来承担。自2000年始英国的提前还贷开始占全部贷款的三分之一；其次，如果对提前还贷不收取违约金，借款客户就有可能在借款时会预留一部分的资金用于投资以获取更高的回报，在无投资途径时，则提前还贷。由此产生的客户道德风险,将损害贷款银行的正当利益。
四、提前还贷违约金的合法性分析
提前还贷违约金既有合理之处，也有不合理之处，但它在我国合法吗？
（一）提前还贷违约金是否为国际惯例
国际惯例是指在国际交往中反复实践为众人所共知共用的习惯做法，一般分为两种,一种是国家之间交往中形成的习惯做法,称为公法惯例。另一种就是现在一些行业所称的“国际惯例”,即商业惯例。商业惯例是商业领域内交易主体之间事项,具有可选择性,只对双方当事人有约束力。而提前还贷违约金约束的借款人是消费者，它不是商事主体，不能适用商业惯例。对提前还贷收取违约金至多只能是国际上商业银行通行的做法，即行业惯例。况且国际惯例以及行业惯例在我国能否适用，还必须看该惯例是否符合我国法律。只有在我国法律对此无明确规定，并且该做法不违背法律的精神时才可以适用。
（二）提前还贷违约金是否违反《反为不正当竞争》
在我国，银行作为“依法具有独占地位的经营者”1，本身就受到《反不正当竞争法》的特别关注。众多银行就向提前还款者收取费用或违约金事宜达成限制竞争的协议，且该协议目的在于追求银行超额利润，理论上构成不正当竞争行为。但是我国《反不正当竞争法》未对限制竞争协议作出明确规定，鉴于对不正当竞争行为进行管理是一种行政行为，依行政法 “法无授权即为无权”的精神，目前将银行间的共同行为认定为不正当竞争行为，尚存实质法律障碍。2
(三)提前还贷违约金是否为“霸王”条款
按揭贷款的合同及相应条款是由银行单方制定的，对于个人而言，在按揭贷款时，只有对合同文本的接受权和认可权，而无建议权和修改权。所以银行给借款人提供的合同文本是合同法上的格式文本，而其中的格式条款，如果是排除贷款银行的责任，加重对方的责任，则该条款不具有法律效力。提前还贷违约金从银行的角度来看，仅取得了收取违约金的权利，却将由此产生的任何义务，完全由借款人来承担，属于“霸王”条款，不具法律效力。
(四) 提前还贷违约金是否违反《合同法》
我国《合同法》第206条规定，“借款人应当按照约定的期限返还借款。对借款期限没有约定或者约定不明确的，借款人可以随时返还。”第208条规定,“借款人提前偿还借款，除当事人另有约定的以外，应当按照实际借款的期间计算利息”。从语法解释上看，第206条使用的为“期限”而不是“期间”一词，指的是时间的最后截止期，第208条 “当事人的另有约定除外”，并不是指不得提前还款，而是指使用其他的计息方式，即如果没有另外约定，还应按实际借款的期间计息。这说明法律是不禁止提前还款的；并且从当时的立法精神上来看，提前归还贷款，是当事人积极履行合同义务，是受鼓励的。毕竟，当时就连商业银行自己都是鼓励借款人提前还贷的。
五、对提前还贷违约金的规范与完善
就目前来看，银行所主张的提前还贷违约金是不合法的。但笔者认为,法律的解释不是为了说明过去，而是为了服务现在。对提前还贷违约金这个新现象的理解，不能局限于法律条文，而应把握法律的精神。既然提前还贷违约金有其自身的价值，我们完全可以对它进行规范与完善，使它符合公平的观念并能贯彻诚实信用原则。
(一)避免提前还贷违约金而引起的不正当竞争行为
1.禁止银行就限制竞争达成协议。我的银行实行的是总分行制度，全国性的商业银行很少，这些金融巨头之间就提前还贷违约金达成的协议以及在同一区域内的商业银行就此内容达成的协议将限制竞争，损害消费者的利益， 不利于金融业的发展，应取缔就提前还贷违约金达成的有强制性的协议；
２．保证金融市场的竞争充分、有效。只有这样才能促使银行推出多元化的贷款品种，包括不要求就提前还贷交违约金的品种，以此确保消费者的选择权。如英国房屋贷款中就有固定利率，折扣利、跟随利率和可变利率等多种贷款可供选。在规定的固定（或折扣）利率期结束后，动转成标准可变利率贷款，绝大部分违约金适用于固定（或折扣）利率期间；
３．应当限定提前还贷违约金的最高比例，以保护那些缺乏经验的借款人的利益和维护市场的自由竞争。如意大利的银行一直对提前还贷收取很高的违约金，借款人很难转贷。随着近几年利率的普遍下降，特别是来自英国等其他欧盟国家银行的竞争性低利率，一些借款人在目前通行的利率是大约5%的情况下，却必须为前几年的贷款承担高达15%利率。
（二）避免提前还贷违约金而引起的“霸王”条款
１．要体现自愿原则。在借款合同中，银行必须就提前还贷违约金以特别条款的方式与借款人个别协商并详细载明违约金的计收方式，以确保该消费者能知悉该条款，能就该条款的适用与否同银行进行单独的协商；
２．要体现公平原则。如果市场竞争是充分的，整个市场中就会形成选择权，从而只有提供了非常诱人的低利率的银行才敢收违约金，否则无异于将客户推向不收取违约金的竞争对手。然而，我国的银行业的竞争是不充分的，如果要收取提前还贷违约金，就必须以法定的形式要求银行为此承担相应的义务，如更低的利率，更优的个性化服务。
（三）合理确定提前还贷的免责条款
房屋抵押借款合同的期限很长，一般为10-20年，签订合同时无法清晰地预见将来的情况。如果发生的情况严重影响了合同的成立基础，依情势变更原则，可以对合同的内容进行变更。由于这种变更的成本很高，银行有必要对此类情况进行一定的界定，而将其归入免责条款中。笔者认为，免责的内容应当限定在借款人无法合理预见的领域。
１．确定一定比例内的提前还贷免收违约金。由于借款人无法对将来的收入和支出作精确的预期，应当规定在一定比例内的提前还贷不收违约金。如在荷兰典型的抵押贷款规定是每年允许提前偿还10%到20%而无需支付违约金。
２．对超出一定年限的提前还贷免收违约金。如美国财政部监管署（OCC）于2001年就要求美国花旗银行把抵押贷款提前还贷违约金的收取年限从五年降低到三年。2002年5月台湾地区发布的《房屋贷款提前清偿违约金行业警示原则》指出，若金融业者提供房贷户前三年较低水准的优惠利率，则限制房贷户不得提前清偿的期间最长只能三年。
３．对政策性因素引起的提前还贷免收违约金。如我国货币化分房政策出台后，借款人获得了一次性住房补贴用于部分或全额提前还贷，应当免收违约金。
(全文约5000字)
参考文献
1孙永梅.透视提前还贷的深层动因[EB/OL]，www.people.com.cn/GB/jinji/36/20020614/752897.html.
2叶林，侯太领.贷款买房提前还贷：是守信还是违约[J], 人民法院报,2002-07-09.
