论我国民法应构建遗失物归还可获酬的法律制度
何 云 郭卫华
遗失物是动产的所有人、占有人因主观上的疏忽或自然原因致失落它处的而失去控制的物品。法学广义上的遗失物包括同性质的、同特征的漂流物和失散的饲养动物。遗失物经过一定时效后会成为无主财产，但其初始状态不是无主财产，也不是抛弃物。
遗失物在一定时效范围内，其所有权和持有权仍属于所有人或合法占有人。世界多数国家和地区的法律一般都规定，拾得遗失物应归还失主(所有人或合法占有人)。我国民法通则第79条也明确规定：“拾得遗物、漂流物或失散的饲养动物应当归还失主。”司法解释补充规定了拾得人负有无偿归还遗失物的强制性义务，否则将承担返还不当得利或侵权损害的民事责任甚至刑事责任的严重法律后果。这些，充分体现了我国法律保护失主物权的原则。
但是，我国民法通则未规定拾得人归还遗失物后获酬制度，虽然在一些地方规定给对拾得人进行奖励，但由于缺乏基本法律的支持，在实施过程中困难重重，因此，法律规定虽然责任严峻，但由于缺乏权利动因，不利于激发拾得人返还遗失物的积极性，不利于保护遗失人的财产权利，不利于人们道德观念的更新和升华，不利于调整因拾物及归还而产生的权利义务关系。为了使调整同一法律事实所引起的社会关系的法律规范严谨、完整和科学，笔者认为我国民法有必要设立归还遗失物获酬的法律制度，现特从以下几个方面论证其必要性。
一、有助于保护遗失人的财产权利
首先应肯定，对于遗失物应归还其所有人或合法占有人的立法内容的正确性是勿容置疑的。根据民法理论，拾得不是物权的取得方式，拾得人应当将遗失物归还失主，否则构成对物的权利人的侵权行为，承担不归还的法律责任。然而该项法律制度的有效实施在现实可能性上，仅仅体现在那些已明知拾得人身份的人身上，而对身份不明的拾得人没有多大的约束作用。因为许多拾得人在拾得遗失物时并不为他人知晓，即使被他人目睹，也因不知遗失人的姓名、住址无法人告知，公安机关即使帮忙查寻，也未必能象办刑事案件那样慎重和认真，只是在具有巨款和涉外因素的情况下例外。在多数情况下，遗失人只有通过“寻物启示”和沿途寻访等自身努力来寻找遗失物，失物能否最终复归的关键仍在于拾得人的道德水准。就伦理上的可能性而言，如果遇有道德素质欠佳的拾得人匿而不报，这就会给失主造成难于挽回的财产损失。而我们在立法中适度引进利益机制，则能把这部分人引导到拾金不昧的道德立场上来，最终的结果是使遗失人避免更大的损失。有学者对此质疑，认为获酬的法律规定未必能唤醒那些觉悟低下的道德良知而达到预期的立法目的。我们认为对此应作全面分析，按道德觉悟对人群分类，在我国当前社会，道德觉悟极高的固然不小，但道德觉悟一般的才为最多，道德觉悟极低的是极少数。设立报酬制度，虽对多数觉悟极高的人无激励意义，但他体现了社会对这种道德的肯定和褒奖。而对那些觉悟极低甚至有盗窃、诈骗等犯罪思想基础的人，自然发挥不了积极作用，这主要须依赖法律责任来制裁他们。除去这两部分人外，尚存在大量的道德觉悟一般的中间人群，他们既不愿冒众人不齿而独吞遗失物，亦不愿自己承担大量费用寻找失主。获酬制度对这些人来说，会起到引导和激励作用。因为他们本身具有一定觉悟，只是在利益面前意志有所摇摆，此时通过外力促使其向好的方面转化是完全可能的。从心理上分析，拾物不交的拾得人也往往受良心责备，有的不敢公开使用拾得物，即使使用也存在心理上的惶恐感。如果允许归还获酬，使其名正言顺的使用合法收入，虽然利少，但心地安稳，他们定然会舍彼择此的。如在现实生活中，悬赏广告促使拾得人交出遗失物的情况便是例证。如果说我们的立法能对这部分人起引导、激励作用，那么产生的社会效果也是可喜的。其最终结果是维护了失主的权益。
我国立法有一条基本原则：立法要考虑实施的可能性和效果，不能脱离现实的政治、经济、文化和道德等诸多因素的影响和制约。脱离现实情况，去超前立法，必然实施效果欠佳。有一个基本事实是无法否认的，即现实生活中的拾得人成份复杂，思想觉悟、道德素养不齐。现行遗失物归还的立法实际上是建立在人人都是“活雷锋”，人人都能自觉归还、分文不取这样一种崇高的道德基础上，而这与现阶段全社会的道德状况存在着较大的差距，目前社会上还有相当一部分人还达不到自觉归还遗失物的道德水准，即大多数人并非都似雷锋那样的人，而是普通人，脱离这个实施的法律规定是很难落到实处。多如牛毛的悬赏广告便是例证。纵然法律采取了严厉的强制责任，但这仅仅能制裁少数查明了身份的拾得人，却对那些不明身份的拾得人无可奈何，这便形成了实施效果欠佳的状况。
设立获酬制度后，还会使那些在流通和使用上受限制的遗失物的拾得人，更乐意选择归还获酬的方式。例如拾得机械上的专用配件，尽管价值可能很大，但自己用不着，出售又十分困难，而当废品出售的获利则可能少于归还后的获酬额。显然，在这种情况下，拾得人是愿意归还遗失物的。不管其动机如何，但这在客观上起到了保护失主财产权利的作用。如果不设立获酬制度，那么有的人可能因拾而无益而降低社会责任感，不尽对拾得物妥善保管的社会义务，使这部分财产遭受毁损或产生相关损害。因为法律并未强制人们遇物必拾，不拾不会产生法律责任。拾得不会带来利益反而会产生责任，拾物成了费力不讨好的额外负担，他们又何必自找麻烦呢?而这种消极态度必会使失主遭受并扩大损失。假如遗失物是化工类易腐蚀易污染物品，不及时为人所拾和保管，就可能给周围环境带来污染，影响社会的利益；如果遗失物为失散的饲养动物，则可能病饿致死，也可能会践踏毁坏庄稼或毁损他人财物，这无疑是失主和社会的一种不幸。所以设立获酬制度并不仅仅是对交还遗失物之人的吸引和褒奖，同时对社会也是有益无害的。
二、有助于我国遗失物立法制度的完善
由于我国民法通则只强调了对失主权利的保护，而忽视了对拾得人利益的考虑，不仅使双方的权利义务关系不对等，还使同一类失主或同一类拾得人间的利益悬殊，反映出无获酬规定的弊端，暴露出该项立法的有失公正和科学。众所周知，我国法律具有权利义务一致性的特征：任何公民不得享有无义务的权利，也不得承担无权利的义务。在民事权利义务方面，这种一致性反映得更为突出。而我国遗失物立法有关拾得人义务的规定，脱离了权利的对应性。立法将返还遗失物的义务从原来的道德规范上升至法律规范，而受褒奖的权利仍保留在原道德规范之中。对于拾金不昧的行为的评价，仍停留在“口头感谢”和有关部门及传媒表扬阶段，得不到法律用物质方式的肯定评价。按照权利义务一致性的原则，既然规定了拾得人拒交遗失物的强制性责任，那么对拾金不昧的拾得人应给予奖励性报酬。这才使法律规范体现出公正和严谨。诚然，我国民法通则规定了拾得人因保管遗失物的费用支出享有请求失主给予补偿的权利。但这一权利是同拾得人实际劳动、费用支出相对应的，而并非对拾金不昧行为的评价和酬劳，因此单靠此规定无法体现对拾金不昧的肯定性评价。另从失主的权利义务关系看，除少数是因自然原因外，多数物品的遗失是因物主存在保管不善的过错，而我们的法律从维护社会财产秩序、保护权利人合法权利出发，使他们享有“完璧归赵”的权利，同时免除了他们对自己过错承担任何责任的义务，这同样未体现权利义务相一致的原则。退一步讲，即使他们无过错，但物品遗失之后，其所有权或占有权便处于法律拟制状态，而不具备事实状态，要使法律状态和事实状态统一和结合，尚期待拾得人的归还。对这种实质意义的权利回归，他们理应付出一定的恢复代价，这才能体现权利义务的一致性。
再从现实生活情况看，失主采取悬赏方式来追寻遗失物的情况较为普遍。如某地人民广播电台几乎每天都有这样的广告消息，有时一天多达上十则。由于悬赏行为与不悬赏行为的并存，加之现行法律无获酬规定，势必在拾得人之间造成了同种行为不同“待遇”的差别。形成了有赏而交者获酬与无赏而交者无酬的反差，构成了一种不公平的社会现象。若比较和评价行为的性质，无悬赏而交还遗失物的品质更高尚，更应该受到物质奖励。此外，悬赏广告多为失主与拾得人之间的私人行为，由于缺乏必要的约束和规范，存在大量拾得人要挟失主或失主欺诈拾得人的情况。现实中已出现了大量此类案例，如果法律创设公平合理的奖励制度，就会减少此类纠纷的发生，维护社会安定。因此，法律有责任建立这样的公正机制。
从现代世界各国和地区的立法状况来看，对遗失物的拾得人进行奖励亦是世界各国的立法模式和理性选择。1我们认为有必要认真研究这类立法的动因及作用，合理借鉴，以保证我国遗失物立法的公正与完善。
三、有助于我国公民权利范围的扩大
我国公民依照宪法的规定享有广泛的权利和自由，《民法通则》对公民的财产权、人身权也作了具体规定，这反映了我国社会主义制度的优越性。从人类进步和社会发展的趋势以及我国民事权利发展的过程看，民事权利的范围均呈扩大的趋势，从我国目前的情况看，我们应当把公民的机遇发现作为公民取得新的民事权利的一种方式。一般说来，财产原始取得的多寡与劳动付出是成正比的。但现实中，并非一切财产权的取得都需付出同等的代价，而机遇性财产取得正逐步扩大其法律地位和范围。机遇性发现虽具有较大偶然性，尤其是那些体积很小的财物和可行走的动物，很难被轻易发现。其发现往往是机遇与努力同时并存。如北方某市一位女士洗衣服时，不慎将戒指冲入厕所下水道，尽管她撬开室外的排水沟，但百番周折仍未寻着，正当其失望罢手之机，一位清洁工上来帮忙探寻，竟轻易找着了。又如一位女士在河中游泳不慎扯落了项链，尽管许多人帮忙寻找，也未摸着。女士怀疑有人拾而不报，也就罢休，竟被一“矢志不移”的男士寻着并还给该女士。象这种情况都不具备民法通则所说的“由此支出的费用”的条件，难以适用按劳取酬的原则。对此，应按机遇性的发现赋予财产权。事实上我国民法通则第七十九条第一款对上述所有人不明的埋藏物、隐藏物的行为给予表扬和物质奖励的规定，体现了对这种权利的肯定。如山东“常林钻石”的发现人受到国家奖励应当说是这种权利的落实。而目前社会福利摸奖所获则更是一种机遇性的财产权。笔者认为，我国应确认这种机遇财产收入的合法性，并象其它国家一样，将其作为我国公民取得财产所有权的方式之一，这有利于我国公民民事权利的扩大和补充。
四、有助于社会主义道德观念的完备
有的学者认为，对拾得人付酬的做法有悖于我国“拾金不昧”的传统美德，势必产生见利忘义、世风日下的不良后果。我们认为对此应作全面的具体的分析。首先，拾金不昧、助人为乐的传统美德应大力发扬和倡导，对那些分文不取的君子之风、模范之举应予肯定和颂扬。但从另一方面看，设立付酬制度并不妨碍这种高风亮节的继续发扬。因为它并不是强制拾得人非接受遗失人的酬谢不可。获酬既然是一种民事权利，象其它民事权利一样，就可由权利人处分和放弃，拾得人仍然可以谢绝酬谢。正如有的地方设立了对企业承包负责人的重奖制度，而承包人放弃了重奖一样。我们不必担心拜金主义抬头而不设立重奖，设立重奖不必然引起拜金主义。其次，获酬制度并不违背拾金不昧的本质特征。因为获酬的前提是归还遗失物，而归还本身就是不昧的体现。对不昧行为的积极肯定，也是推进文明、促进道德建设的方式之一。再次，从本质上讲，法律规定权利义务不对等也是对进步道德观的一种违背。最后，我国传统美德有“知恩必报”和“受人点滴之恩，当以涌泉相报”之说，作为因自己的过失丢失财物的失主，对拾得人使财产复归的返还之恩，也有按道德规范的要求表示酬谢的义务。我们既然把传统的道德上升为法律来约束拾得人，为什么不把传统的道德上升为法律来约束有过错的遗失人呢?最后从立法的动机、内容和效果看，凡对行为带有肯定和物质奖励内容的立法，正是法律倡导和认可的行为，具有呼唤、激励该类行为蓬勃兴起的积极作用。
因而从立法上确认归还遗失物的获酬，正是倡导“拾金不昧”美德的继承和发扬，而不是得出相反的结论。如我国许多地方设立了“见义勇为奖励基金会”，其目的：一是对已发生的见义勇为行为给予肯定和奖励，二是鼓励和号召更多的人去发扬见义勇为的传统美德，而决不能因其带有钱财因素认为其违反了我们中华民族见义勇为的传统美德。因此，我们应全面的理解道德概念，在观念上有所更新，使我们的道德观更为完善。
五、有助于公平调整涉外法律关系
改革开放以来，外国人来我国或我国公民去外国考察、学习、经商、旅游等相互往来的情况剧增。这些往来中，难免发生拾遗和遗失的情况，由于住所地和发生地的法律不同。调整这类关系所产生的法律后果也就截然不同，这往往产生对我国公民不利和不公平的现象。如我国公民在国内拾得外国人遗失物应无偿归还，而在国外遗失了物品则需付酬取得，对同一主体来讲，这是不公平的。当然，这种假设似乎缺乏逻辑上的缜密性：即未考虑外国人成为我国境内的拾得人和我国公民成为外国公民地域的拾得人的情况。诚然，这两种情况在理论上是成立的，在实际中也是存在的。但是，经过定量分析，我们就会得知，拾得人的机遇是同发生地国籍人的数量成正比的。本国人到外国去，与当地人的比例悬殊，拾得人的机会是极少极少的。这就造成了法律上貌似公平，而实际的不公平。显而易见，外国人来我国后的遗失风险减少，我国人去外国后的失物风险增大。二者形成强烈的反差，构成了对我国公民的不平等，降低了我国公民在国际交往中的身份和地位。设立获酬制度，则可通过调整涉外关系中的权利和义务关系，消除这种差别。
六、有助于解决当前事实存在着的获酬争议
目前，社会上不少失主为了追回遗失物，较普遍地采取悬赏方式，这种方式也确实取得了较好的效果，达到了维护失主财产权的目的。但由于悬赏广告普遍存在不规范性、不确定性，即使内容明确的悬赏也不乏失主事后反悔的情况，由此经常发生一些酬金数额纠纷，同时由于悬赏广告的地位、效力尚未得到法律的确认，便给司法机关处理这类纠纷带来了无法可依的难题。从理论上讲，不损害社会和他人利益的权利放弃是不会受到法律干预的，但由于悬赏广告的意思不明或效力推定，在法律无获酬规定的情况下，司法机关处理这类纠纷时常举棋难定。如某市甲运输公司遗失数件货物，便在电视上做悬赏广告，表示拾得人将货物归还后必有重谢。乙拾得人看到电视后，便按要求承诺，将货物送交甲公司。结果甲的“重谢”使乙大失望，双方无法达成协议，最终闹上法庭。法院在审理中虽然适用了“公平合理”的原则，但对“合理”的尺度仍把握不准，致使双方当事人对判决结果都不满意。假若法律有获酬的具体规定，解决这类纠纷就有法可依了。
综上所述，设立归还遗失物的获酬制度，对于我国社会主义法律制度的完善和现实社会关系的调整，有着积极作用，而且也是可行的。现实中，一些地方对拾得人给予奖励起到了很好的效果。2一项法律制度的设立是一项严肃而又复杂的事情，即使被论证、检验是正确和科学的规范，也未必不存在一点副作用。我们只是应采取将负效应同正效应进行全面比较的原则和方法，对其作出正确的判断和选择。本文仅浅析设立归还遗物获酬制度的积极作用，并非说它没有副作用而完善无缺，而是认为其某些消极作用可采取相应措施，以限制到最低点。如获酬比例确定是百分之十还是百分之三十?如何保证大额或巨额遗失物失主的承受能力?比例可否采取诉讼费收取的递进计算方法?获酬额是否实行上限制度?这些思路都可在一定程度上对副作用进行恰当的限制。由于这不是本文讨论的范围，故不在此赘述。总之，我们应观大局，看主流，不因该制度存在的某些副作用而放弃该项制度的设立。
值得高兴的是，1999年5月17—19日，全国人大常委会法制工作委员会在北京召开第一次“物权法”研讨会。中国社会科学院法学研究所研究员梁慧星递交了《中华人民共和国物权法草稿建议稿》。草案中第一章第三节关于“拾得”规定：拾得东西，应及时向失主报告，失主应向拾得人支付相当于遗物价格20％～30％的报酬。这个信息表明，建立失物归还获酬的法律制度，已经提上了立法部门的议事日程。但须强调的是，任何一个法律制度的创立，都不是一蹴而就的事情，纵观任何一部法律的产生，从立项起，到反复论证，通过并公布，都需要若干年的时间。而现实生活中又急需规范，不能机械地等待成文法制订出来之后，再来约束之。对于大量的失物索酬纠纷，现阶段可以由最高审判机关作出司法解释，并在实践中先行作为恰当处理此类纠纷的法律根据。3
(作者单位：湖北省宜昌市中级人民法院
北京大学法学院)
注释：
1无论是英美法系，还是大陆法系，对拾得人权利义务的规定是对应统一的：即在规定拾得归还义务和违者承担民、刑事责任的同时，也规定了拾得人获酬的权利。如英国规定获酬是该项遗失物的10％；法国民法典规定，沿海的遗失物三分之一属于拾得人，陆地上的遗失物以全部属拾得人为原则；德国民法典第973条规定，拾得人在向主管官署报告后经过六个月仍未有受领者，拾得人将取得遗失物的所有权；日本则制定了单行的遗失物法，对拾得人的酬劳金作了具体规定。就是与大陆具有同一传统道德观念的我国台湾省，也作了类似规定，如台湾民法物权篇第805条规定，拾得人归还遗失物后除受偿保管费外，可“对于所有人，得请求其物价值十分之三之报酬”。
2据1997年10月9日《人民公安报》报道，重庆市公安局出租车治安管理办公室规定，按所拾得物价值1％至5％奖给拾金不昧的驾驶员，奖金由公安部门先行垫付，而后由遗失人支付。该办公室负责人介绍：乘客遗失财物在车上的事经常发生。1990年以前，出租车驾驶员主动上交拾物到出管办的事每年有190余起，但所交拾物大多值不了几个钱。而每年乘客在车上遗失贵重物品的事件则达290余起，丢失的财物主要有手机、照相机、装有巨款的密码箱、钱包等，驾驶员主动上交这些贵重物品的不多，大多遗失物被一些觉悟不高的驾驶员占为己有了。推行拾物有奖办法6年多来，出管办共收到驾驶员上交拾物达4600多起，平均每年700多起，是该办法推行以前的3倍多。所交拾物有手机290余部，其他还有照相机、现金等，总价值达700余万元，平均每年100多万元，为以往上交拾物价值的10多倍。另外还有国家机密文件、工程设计图纸等。由此不难看出，有无奖励，极大地影响着遗失物的交还数量和重大价值物品归还的比例。这种名义上是奖励，实际上就是由失主支付酬金，只是表面上由于传统社会心理不便承认而已。从重庆的这个作法所产生的巨大实效来看，无疑为我国民法建立失物归还获酬的法律制度提供了一个极好的实证。
3由于我国民事法律制度的立法起步较晚，许多规定存在欠缺和粗疏，基于法律规定大量滞后于社会关系这一事实，最高人民法院自改革开放以来作了大量的司法解释，对于及时规范民事法律关系，正确化解纠纷起到了良好的作用，笔者有理由相信，对失物归还获酬作出司法解释，一定是可行的。
拉萨市城市规划条例
西藏自治区拉萨市人大常委会
拉萨市城市规划条例
2001年10月25日拉萨市七届人大常委会第26次会议通过 2001年11月23日自治区七届人大常委会第23次会议批准
第一章 总 则
第二章 城市规划的制定
第三章 城市新区开发和旧区改建
第四章 城市规划的实施
第五章 法律责任
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了实现拉萨市城市经济和社会发展目标，确定城市的规模和发展方向，规范城市建设行为，科学合理地制定城市规划，保障城市规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《西藏自治区实施＜中华人民共和国城市规划法＞办法》，结合本市实际，制定本条例。
第二条 制定和实施城市规划以及在城市规划区内进行各项建设，必须遵守本条例。本条例所称城市规划区，是指城市市区、近郊区及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，其具体范围由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。本条例所称各项建设，是指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，包括市政管线、架空杆线、铁路、道路、桥梁、行人过街天桥、过街地下通道、人防工程、防洪设施、公园、城市绿地、行道树、河湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场、垃圾处理场、城市污水处理场、城市雕塑、户外广告等建设工程和构筑物。
第三条 城市规划和建设应当保护历史文化名城的整体格局和风格，尊重民族传统，遵循人口、经济、社会、环境和资源相协调的可持续发展原则。编制和修订城市规划，应当依据城市性质、国民经济和社会发展规划以及自然环境、资源条件、历史状况、现状特点，统筹兼顾，综合部署，科学安排。
第四条 城市总体规划应当与国土规划、区域规划、河道流域规划、生态环境保护规划、土地利用总体规划相协调。城市规划必须符合本市实际，正确处理近期建设和远景发展的关系。
第五条 城市发展规模应适应经济和社会的协调发展，合理利用土地，保持经济效益、社会效益、环境效益相统一，促进城市功能区划和城市人口的合理布局。城市经济的发展应当适合城市的性质和特点，禁止污染严重的产业。
第六条 拉萨市人民政府应加强对城市规划的管理工作。市城市规划管理部门是市人民政府城市规划行政主管部门，负责对全市城市规划的编制和管理工作。县城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，并接受市规划行政主管部门的业务指导。土地管理、城市建设、计划、房屋管理、环境保护、水利电力、交通、城市管理等部门和单位应按各自的职责，配合规划行政主管部门做好城市规划管理工作。
第七条 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，有权对城市规划的编制、修订及实施提出意见和建议，并有权对违反城市规划的行为进行举报和控告。
第二章 城市规划的制定
第八条 编制城市规划应当贯彻合理用地、节约土地和有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，增加城市水面，加强城市绿化和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、文物古迹、城市传统风貌和自然景观，突出地方特色。
第九条 城市规划的编制，应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流及治安、交通管理、人民防空、文物保护等要求；在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中明确相应的防治措施。
第十条 编制城市规划，分总体规划和详细规划两个阶段；详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。拉萨市区和其他特定地区，在总体规划的基础上可根据实际需要编制分区规划。
第十一条 城市总体规划应当包括：城市性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系、能源、水源、通讯、给排水、防洪和河湖水系、绿地系统、文物保护、环境保护等各项专业规划，以及近期建设规划。
第十二条 城市详细规划应当在城市总体规划或分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设做出具体规划。
第十三条 编制城市规划应当组织有关部门和单位参加，广泛听取意见。城市规划的具体编制应当委托具有相应规划设计资格的单位承担。有关部门和单位应当根据编制规划的需要，及时提供编制城市规划所需的相关资料。
第十四条 在编制城市总体规划前，应编制规划纲要。规划纲要经市人民政府批准后，作为编制城市总体规划的依据。
第十五条 城市规划实行分级编制和审批。（一）拉萨市城市总体规划，由市人民政府组织编制，经市人民代表大会常务委员会审查通过，由自治区人民政府审查同意后，报请国务院审批；（二）县人民政府所在地的城镇总体规划，由县人民政府组织编制，经县人民代表大会常务委员会审查通过后，报市人民政府审批；（三）县辖其它建制镇的总体规划，由镇人民政府组织编制，报县人民政府审批；（四）分区规划、控制性详细规划，由城市规划行政主管部门负责编制，报城市人民政府审批；（五）修建性详细规划的审批程序，由市人民政府另行制定。
第十六条 市人民政府根据城市经济、社会发展需要，可以对城市总体规划进行局部调整，调整方案报市人民代表大会常委会、自治区人民政府、国务院备案；对涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局作重大变更的，经市人民代表大会常务委员会审查通过，由自治区人民政府审查同意后，报请国务院审批。
第三章 城市新区开发和旧区改建
第十七条 城市新区开发和旧区改建，必须坚持统一规划、因地制宜、合理布局、综合开发、配套建设、分期实施、基础设施先行的原则。各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市的各项功能的协调。
第十八条 新区开发建设应坚持先规划后建设，先地下后地上的建设程序，主体工程的配套设施以及绿化、环境保护设施同步建设的原则，加强基础设施和公共设施建设逐步提高基础设施现代化水平和城市环境质量。新区开发建设应当实施成片建设，严格控制分散建设。城市住宅应纳入居住小区。建设单位应当承担居住区内配套设施的建设。
第十九条 旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，坚持继承、保护和发扬历史文化名城的传统风貌、城市格局、建筑风格和园林艺术，加强交通、通讯、供电、防火、给排水、公共设施和环境的综合整治。
第二十条 在对旧区改建中，要正确处理保护与改建的关系，坚持以修缮为主，严禁零星插建，力求保持原有风貌；对居住条件差、破旧危房集中、基础设施落后、交通阻塞地段，实行分期分批成片改建；逐步改建或迁出生产或储存易燃、易爆、剧毒等物品的工业企业或仓库。对其他污染严重的工业企业进行治理、关闭或搬迁，将密集人口疏散到新区。
第二十一条 在旧区内进行改建，应当划定文物保护单位的保护范围、建设控制地带和历史文化保护区，对传统民居和反映拉萨历史文化名城民风民俗的街区实行整体保护。对新建建筑物的高度、体量、风格和色调明确规划要求。
第二十二条 旧区改建应按照规划要求集中进行，控制建筑密度，合理安排。公共设施和绿化用地，搞好基础设施建设。
第四章 城市规划的实施
第二十三条 城市总体规划经批准后，市人民政府应当予以公布。任何单位和个人不得擅自改变。
第二十四条 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。重要街道、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区现有建筑物改造和外部装修视同建设工程。
第二十五条 建设单位应当根据城市总体规划的要求，委托具有相应资格的设计单位编制本单位的总平面规划布置图，在取得规划行政主管部门审查批准后，作为规划建设依据。
第二十六条 在编写城市规划区内的新建、扩建、改建工程项目建议书时，计划部门应当征求城市规划行政主管部门意见；设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
第二十七条 在城市规划一区内进行建设需要申请用地的，建设单位必须持主管部门批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请选址定点，由城市规划行政主管部门核定用地性质、位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨或出让土地。城市规划行政主管部门在接到建设单位或个人用地申请后十五日内，确定用地项目位置，接到符合规划设计要求的施工图之日起十五日内，核发建设用地规划许可证。建设用地的选址、定点、审批和建设用地规划许可证的核发，实行市、县规划行政主管部门分级负责制。
第二十八条 建设用地规划许可证规定的用地性质、位置和界限，未经规划行政主管部门批准不得擅自变更。城市规划区内国有土地出让、转让必须符合城市规划。土地使用权合同必须附有规划设计条件及附图。土地使用权受让方必须遵守规划设计条件，确需改变规划设计条件的，应征得规划行政主管部门的同意，并按规定办理建设用地规划许可证。建设用地未按批准用途使用或连续超过两年未使用，以及被依法收回土地使用权的，规划行政主管部门可依法吊销其建设用地规划许可证。
第二十九条 任何单位和个人必须服从市、县人民政府根据城市规划做出的调整建设用地决定。
第三十条 在城市规划区内新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路和其他工程设施，必须持有关批准文件向规划行政主管部门提出申请，经规划行政主管部门审核同意并提出规划设计要求后，核发建设工程规划许可证。城市规划行政主管部门接到建设单位或个人申请建设工程规划许可证的文件后，十五日内答复申请单位或个人。建设工程规划许可证的核发权限，实行市、县规划行政主管部门分级负责制。
第三十一条 任何单位或个人不得占用道路、河道、广场、绿地、电力高压走廊和压占地下管线进行建设。
第三十二条 不得在城市规划区内擅自从事开发矿产资源，进行挖取砂石、土方，回填坑塘、河渠，设置垃圾堆放场地等改变地貌的活动；确需进行的，必须经规划行政主管部门批准后，报有关行政主管部门审批。
第三十三条 任何单位和个人因城市建设需要临时用地的，先向规划行政主管部门申请定点，领取临时用地规划许可证，再经土地行政主管部门批准；建设临时建筑物或构筑物，还必须向规划行政主管部门申领临时建设工程规划许可证。禁止在临时用地上建设或改建永久或半永久性建筑物或构筑物；因特殊情况需要延长临时用地和临时建筑或构筑物使用期限的，须在期满前两个月内向原批准机关提出延期申请，经批准后方可继续使用。临时用地使用期满或因城市建设需要，使用单位必须拆除临时建筑物或构筑物等一切设施，恢复地貌，交回用地。
第三十四条 设计单位必须按照规划行政主管部门提供的规划设计条件，编制建设工程的设计方案或进行工程设计。施工单位必须在建设单位取得建设工程规划许可证，并按有关规定办理各项开工手续后方可施工。施工单位应在施工现场标明规划许可证批准文号及建设工程规划建设位置平面图。
第三十五条 规划行政主管部门对建设用地确定钉桩条件后，由市规划行政主管部门指定的机构统一钉桩并计算坐标。建设工程需要放线、验线的，经验线合格后，方可建设。建设单位在建设工程项目竣工后，应及时报请规划行政主管部门进行规划验收，验收合格的，建设单位或个人必须在6个月内，向市规划行政主管部门报送有关竣工图纸、资料。
第三十六条 城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料，检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
第三十七条 施工单位或个人必须严格按照经规划行政主管部门审查同意的施工图施工，涉及城市规划施工图的变更应经原审批部门同意。
第五章 法律责任
第三十八条 在城市规划区内，对未取得建设用地规划许可证，而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回，并追究违法单位和直接责任人的行政责任。对未按建设用地规划许可证规定的用地位置和界限进行建设的，由规划行政主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，吊销其建设用地规划许可证，占用土地由县级以上人民政府责令退回。对擅自买卖、转让建设用地规划许可证的，由城市规划行政主管部门吊销其建设用地规划许可证，所占用的土地由县级以上人民政府责令退回。
第三十九条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并对建设单位处以工程总造价1％至5％的罚款，对个人处以1500元以下的罚款。对擅自买卖、转让建设工程规划许可证的，由城市规划行政主管部门吊销建设工程规划许可证。
第四十条 违反城市规划进行建设的单位或个人，在接到城市规划行政主管部门停止建设的通知后，应当立即停止，继续违法建设的，作出停止建设决定的机关有权制止，并责令其拆除违法建设部分的建筑物、构筑物或其他设施。
第四十一条 违法建设未处理前，城市规划行政主管部门应停止审批该违法建设单位的其他工程项目的建设申请。
第四十二条 对未按城市规划要求审批的建设工程，其建设工程按违法建设进行处理，因此造成的损失由审批单位承担；对直接责任人由所在单位或上级主管机关给予行政处分。
第四十三条 拒绝、阻碍城市规划主管部门工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议不服的，可在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十五条 规划行政主管部门的工作人员有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，根据情节轻重，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十六条 拉萨市人民政府可以根据本条例制定实施细则。
第四十七条 本条例的具体应用问题由拉萨市人民政府负责解释。
第四十八条 本条例自2002年1月1日起施行。
